3권 1장
정부 일반
독자에게 알린다. 이 장은 주의 깊게 읽어야 하며, 주의하려 들지 않는 사람에게는 내 뜻을 분명히 밝힐 길이 없다.
자유로운 행위는 모두 두 원인이 함께 작용해서 생긴다. 하나는 도덕적 원인으로, 행위를 정하는 의지다. 다른 하나는 물리적 원인으로, 행위를 실행하는 힘이다. 내가 어떤 물건을 향해 걸어갈 때는 먼저 거기 가려고 의지해야 하고, 다음으로 내 발이 나를 데려다주어야 한다. 마비된 사람이 달리려 하고 민첩한 사람이 달리려 하지 않으면, 둘 다 제자리에 머문다. 정치체에도 같은 동력이 있다. 여기서도 힘과 의지가 구별된다. 의지는 입법권이라는 이름으로, 힘은 집행권이라는 이름으로 구별된다. 이 둘이 함께 작용하지 않으면 아무것도 이루어지지 않으며, 이루어져서도 안 된다.
우리는 입법권이 인민에게 속하며 인민에게만 속할 수 있다는 것을 보았다. 한편 앞에서 세운 원리에서 집행권은 입법부이자 주권자인 전체에 속할 수 없다는 것도 쉽게 알 수 있다. 집행권은 전적으로 개별적인 행위로 이루어져 있고, 개별 행위는 법의 권한 밖에 있으며, 따라서 행위가 언제나 법이어야 하는 주권자의 권한 밖에 있기 때문이다.
그러므로 공적인 힘에는 그 힘을 한데 묶어 일반 의지의 지도 아래 움직이게 하고, 국가와 주권자 사이의 소통 수단이 되며, 영혼과 육체의 결합이 사람에게 해 주는 일을 집합적 인격에게 얼마간 해 주는 고유한 대리인이 필요하다. 국가에서 정부의 근거는 이것이다. 정부는 주권자의 일꾼인데도 흔히 주권자와 잘못 혼동된다.
그렇다면 정부란 무엇인가? 신민과 주권자 사이에 세워져 둘이 서로 맞물리도록 보장하고, 법을 집행하며 시민적 자유와 정치적 자유를 지키는 일을 맡은 중간 단체다.
이 단체의 구성원은 행정관 또는 “왕”, 곧 “다스리는 자”라 불리고, 단체 전체는 “통치자”라는 이름을 갖는다. 그러므로 인민이 통치자 아래 들어가는 행위는 계약이 아니라고 하는 사람들이 옳다. 그것은 단지 위임이며 직무일 뿐이다. 거기서 통치하는 자들은 주권자의 한낱 관리로서, 주권자가 맡겨 준 권력을 자기 이름으로 행사한다. 주권자는 이 권력을 마음대로 제한하고 바꾸고 되찾을 수 있다. 그런 권리를 넘겨주는 것은 사회체의 본성과 맞지 않고 결합의 목적에도 어긋나기 때문이다.
그러므로 나는 집행권의 합법적 행사를 “정부” 곧 최고 행정이라 부르고, 그 행정을 맡은 사람이나 단체를 통치자 또는 행정관이라 부른다.
정부에는 중간의 힘들이 있고, 이 힘들의 관계가 전체와 전체의 관계, 곧 주권자와 국가의 관계를 이룬다. 이 마지막 관계는 연속 비례의 양 끝 항 사이의 관계로 나타낼 수 있으며, 정부는 그 비례 중항이다. 정부는 인민에게 내리는 명령을 주권자에게서 받는다. 국가가 제대로 균형을 이루려면, 모든 것을 따졌을 때 정부 자체의 곱, 곧 힘과, 한편으로는 주권자이고 다른 한편으로는 신민인 시민들의 곱, 곧 힘이 같아야 한다.
더구나 이 세 항 가운데 어느 것도 바꾸면 곧바로 이 같음이 깨진다. 주권자가 통치하려 하거나, 행정관이 법을 만들려 하거나, 신민이 복종하기를 거부하면, 규칙 대신 무질서가 들어서고, 힘과 의지가 더는 함께 작용하지 않으며, 국가는 해체되어 전제정이나 무정부 상태로 떨어진다. 끝으로 각 관계 사이에 비례 중항은 하나뿐이므로, 한 국가에 가능한 좋은 정부도 하나뿐이다. 그러나 헤아릴 수 없이 많은 사건이 인민의 관계를 바꿀 수 있으므로, 인민마다 좋은 정부가 다를 수 있을 뿐 아니라 같은 인민도 때에 따라 좋은 정부가 달라질 수 있다.
이 두 끝 항 사이에 성립할 수 있는 여러 관계를 얼마간 알기 쉽게 하려고, 가장 쉽게 나타낼 수 있는 인민의 수를 보기로 들겠다.
국가가 시민 만 명으로 이루어져 있다고 하자. 주권자는 집합적으로, 하나의 몸으로서만 생각할 수 있다. 그러나 구성원 하나하나는 신민인 한 개인으로 여겨진다. 그러므로 주권자 대 신민은 만 대 일이다. 곧 국가의 구성원은 저마다 주권적 권위의 만분의 일만 몫으로 갖는데도 그 권위의 지배를 온통 받는다. 인민이 십만 명이면 신민의 처지는 달라지지 않는다. 각자는 똑같이 법의 전체 권위 아래 있고, 그의 표는 십만분의 일로 줄어 법을 만드는 데 열 배나 영향력이 작아진다. 이렇게 신민은 언제나 하나이므로, 신민과 주권자 사이의 비율은 시민의 수에 따라 커진다. 여기서 국가가 클수록 자유는 줄어든다는 결론이 나온다.
비율이 커진다고 할 때 나는 그것이 더 불평등해진다는 뜻으로 말한다. 그래서 기하학적 뜻에서 비율이 클수록 일반적인 낱말의 뜻에서는 관계가 작아진다. 앞의 뜻에서 비율은 양으로 따질 때 몫으로 나타내고, 뒤의 뜻에서는 같음으로 따질 때 닮음으로 헤아린다.
그런데 개별 의지가 일반 의지와 맺는 관계가 작을수록, 곧 도덕과 풍속이 법과 맺는 관계가 작을수록 억제하는 힘은 더 키워야 한다. 그러므로 좋은 정부가 되려면 인민이 많을수록 그에 비례하여 더 강해야 한다.
한편 국가가 커지면 공적 권위를 맡은 자들이 그 권력을 남용할 유혹과 기회가 늘어난다. 그러므로 인민을 다잡으려고 정부에 주어야 할 힘이 클수록, 정부를 다잡으려고 주권자가 쓸 수 있는 힘도 그만큼 커야 한다. 내가 말하는 것은 절대적인 힘이 아니라 국가의 여러 부분이 가진 상대적인 힘이다.
이 이중의 관계에서 주권자, 통치자, 인민 사이의 연속 비례가 결코 자의적인 생각이 아니라 정치체의 본성에서 나오는 필연적 귀결이라는 것이 따라 나온다. 또 두 끝 항 가운데 하나인 인민은 신민으로서 고정되어 있고 일로 나타나므로, 제곱비가 커지거나 작아질 때마다 단순비도 같이 커지거나 작아지며 그에 따라 바뀐다는 것도 따라 나온다. 이로써 정부의 형태는 하나뿐인 절대적인 것이 아니라, 국가의 크기가 다른 만큼이나 본성이 다른 정부가 있다는 것을 알 수 있다.
누군가 이 체계를 비웃으며, 비례 중항을 찾아 정부라는 몸에 형태를 주려면 내 말대로라면 인민의 수의 제곱근을 구하기만 하면 된다고 한다면, 나는 이렇게 답하겠다. 나는 여기서 이 수를 하나의 보기로만 든다. 내가 말하는 관계는 사람 수만으로 재는 것이 아니라, 수많은 원인이 결합된 행동의 양으로 재는 것이 일반이다. 또 말을 줄이려고 잠시 기하학의 용어를 빌리더라도, 도덕적인 양은 기하학적 정확성을 허용하지 않는다는 것을 나는 잘 알고 있다.
정부는 작은 규모에서 정부를 포함하는 정치체가 큰 규모에서 하는 것과 같다. 정부는 어떤 능력을 부여받은 도덕적 인격이며, 주권자처럼 능동적이고 국가처럼 수동적이며, 그 밖의 비슷한 관계로 분해될 수 있다. 그래서 새로운 비례가 생기고, 행정관직의 배열에 따라 그 안에 또 다른 비례가 생기며, 더 나눌 수 없는 중간 항, 곧 단 한 사람의 통치자 또는 최고 행정관에 이를 때까지 이어진다. 이 사람은 이 계열의 한가운데서 분수열과 서수열 사이의 하나로 나타낼 수 있다.
이처럼 항을 불리는 번거로움에 빠지지 말고, 정부를 국가 안의 새로운 몸, 인민과 주권자와 구별되고 그 둘 사이에 있는 몸으로 보는 것으로 만족하자.
이 두 몸 사이에는 본질적인 차이가 있다. 국가는 스스로 존재하지만 정부는 주권자를 통해서만 존재한다. 그러므로 통치자의 지배적 의지는 일반 의지 곧 법에 지나지 않으며, 그래야 한다. 그의 힘은 그의 손에 집중된 공적 힘일 뿐이다. 그가 제 권위에 기대어 절대적이고 독립적인 행위를 하려 드는 순간, 전체를 묶는 끈이 풀리기 시작한다. 마침내 통치자가 주권자의 의지보다 더 활발한 개별 의지를 갖고 그 손에 쥔 공적 힘을 이 개별 의지에 따라 쓰게 되면, 말하자면 주권자가 둘, 하나는 정당한 주권자이고 하나는 실제의 주권자가 있게 된다. 사회적 결합은 한순간에 증발하고 정치체는 해체된다.
그러나 정부가 국가라는 몸과 구별되는 참된 존재와 실제 생명을 가지려면, 그리고 구성원 모두가 함께 움직여 정부를 세운 목적을 이루려면, 정부는 고유한 인격과 구성원 공통의 감수성과 스스로의 보존을 겨냥한 고유한 힘과 의지를 가져야 한다. 이 고유한 존재에는 회의체, 평의회, 심의하고 결정하는 권능, 오로지 통치자에게 속하는 권리, 칭호, 특권이 따른다. 이것들이 행정관직을 번거로운 만큼 더 영예로운 것으로 만든다. 어려움은 전체 안의 이 종속된 전체를 어떻게 정돈하느냐에 있다. 그것이 제 존재를 내세워 일반 체제를 조금도 바꾸지 않아야 하고, 자신이 가진, 제 보존을 돕도록 정해진 개별적인 힘을 국가의 보존을 위해 정해진 공적 힘과 언제나 구별해야 하며, 한마디로 정부를 인민에게 바칠 준비가 언제나 되어 있고 인민을 정부에 바치는 일은 결코 없어야 한다.
더구나 정부라는 인위적인 몸은 또 하나의 인위적인 몸의 작품이어서, 말하자면 빌린 종속된 생명밖에 없지만, 그렇다고 해서 더 활기차게 또는 덜 활기차게, 더 민첩하게 또는 덜 민첩하게 움직일 수 있다는 것이나, 말하자면 더 튼튼하거나 덜 튼튼한 건강 상태에 있을 수 있다는 것이 막히지는 않는다. 끝으로 정부는 세워진 목적에서 곧장 벗어나지 않으면서도 구성 방식에 따라 그 목적에서 많든 적든 빗나갈 수 있다.
이 모든 차이에서, 정부가 국가라는 몸과 맺어야 할 여러 관계가 나온다. 이 관계는 국가 자신을 바꾸는 우연적이고 개별적인 관계에 따라 달라진다. 그 자체로 가장 좋은 정부라도 그것이 놓인 관계가 그 정부가 속한 정치체의 결함에 따라 달라졌다면 가장 해로운 정부가 되는 일이 흔하기 때문이다.
3권 2장
여러 정부 형태의 구성 원리
앞서 본 차이들의 일반적인 원인을 밝히려면, 앞에서 국가와 주권자를 구별했듯이 여기서는 정부와 그 원리를 구별해야 한다.
행정관이라는 몸은 구성원 수가 많을 수도 있고 적을 수도 있다. 앞에서 우리는 인민이 많을수록 주권자와 신민의 비율이 커진다고 했다. 분명한 유추로, 정부와 행정관들의 관계에 대해서도 같은 말을 할 수 있다.
그러나 정부의 전체 힘은 언제나 국가의 힘이므로 변하지 않는다. 따라서 정부가 그 힘을 제 구성원들에게 쓰면 쓸수록 전체 인민에게 쓸 힘은 그만큼 줄어든다.
그러므로 행정관이 많을수록 정부는 약하다. 이것이 근본 원리이므로 되도록 분명하게 밝혀야 한다.
행정관 한 사람에게서 본질적으로 다른 세 의지를 구별할 수 있다. 첫째는 개인의 사적 의지로, 오직 제 이익만 향한다. 둘째는 행정관들의 공통 의지로, 오직 통치자의 이익에만 관련되며 단체 의지라 부를 수 있다. 이것은 정부에 대해서는 일반적이고, 정부가 한 부분을 이루는 국가에 대해서는 개별적이다. 셋째는 인민의 의지 곧 주권 의지로, 전체로 본 국가에 대해서도, 전체의 한 부분으로 본 정부에 대해서도 일반적이다.
완전한 입법 행위에서는 개인의 의지 곧 개별 의지는 영이어야 하고, 정부에 속한 단체 의지는 아주 종속적인 자리를 차지해야 한다. 그러므로 일반 의지 곧 주권 의지가 언제나 우세하고 나머지 모두의 유일한 길잡이여야 한다.
반대로 자연의 질서에 따르면 이 서로 다른 의지는 집중될수록 더 활발해진다. 그래서 일반 의지가 언제나 가장 약하고, 단체 의지가 그다음이며, 개인 의지가 가장 강하다. 그 결과 정부에서는 구성원 하나하나가 먼저 자기 자신이고, 그다음이 행정관이며, 그다음이 시민이다. 사회 체제가 요구하는 것과 정반대의 순서다.
이를 인정하면, 정부 전체가 한 사람의 손에 있을 때 개별 의지와 단체 의지는 완전히 하나가 되고, 따라서 단체 의지는 가능한 가장 높은 강도에 이른다. 그런데 힘을 어디에 쓰는가는 의지가 이른 강도에 달려 있고 정부의 절대적인 힘은 변하지 않으므로, 가장 활발한 정부는 한 사람의 정부라는 결론이 나온다.
반대로 정부를 입법 권위와 합쳐서 주권자가 곧 통치자가 되고 모든 시민이 행정관이 된다고 해 보자. 그러면 단체 의지는 일반 의지와 뒤섞여서 일반 의지보다 더 활발할 수 없고, 개별 의지를 가능한 한 가장 강한 채로 둘 수밖에 없다. 이렇게 되면 정부는 절대적인 힘은 늘 같으면서 상대적인 힘 곧 활동은 가장 낮은 지점에 있게 된다.
이 관계들은 논란의 여지가 없고, 이를 더욱 뒷받침하는 다른 고찰들도 있다. 예컨대 행정관은 자기가 속한 단체에서 시민이 자기가 속한 단체에서보다 더 활발하고, 따라서 개별 의지가 주권자의 행위보다 정부의 행위에 훨씬 더 큰 영향을 준다는 것을 알 수 있다. 행정관은 거의 언제나 어떤 정부 기능을 맡고 있지만, 시민은 한 사람씩 놓고 보면 주권의 기능을 아무것도 행사하지 않기 때문이다. 더구나 국가가 커질수록 그 실제 힘은 커진다. 다만 커진 만큼 정확히 비례해서 커지는 것은 아니다. 그러나 국가가 그대로인 채 행정관의 수는 얼마든지 늘어날 수 있고, 그렇다고 정부가 더 큰 실제 힘을 얻지는 않는다. 정부의 힘은 국가의 힘이고, 국가의 크기는 그대로이기 때문이다. 그래서 정부의 상대적인 힘 곧 활동은 줄어드는데 절대적인 힘 곧 실제 힘은 늘 수 없다.
게다가 집행을 맡은 사람이 늘어날수록 집행의 신속성이 줄어드는 것은 확실하다. 신중함을 지나치게 중시하면 운은 너무 소홀히 여기게 되고, 기회는 놓치며, 숙의는 목적을 잃는 결과가 된다.
나는 방금 행정관의 수가 늘수록 정부가 느슨해진다는 것을 증명했고, 앞에서는 인민이 많을수록 억제하는 힘이 더 커야 한다는 것을 증명했다. 여기서 행정관과 정부의 관계는 신민과 주권자의 관계와 반비례하여 달라져야 한다는 결론이 나온다. 곧 국가가 클수록 정부는 더 조여져야 하며, 인민의 수가 늘어나는 데 비례하여 통치자의 수는 줄어들어야 한다.
덧붙일 것이 있다. 나는 여기서 정부의 상대적 강도를 말하는 것이지 정부의 올바름을 말하는 것이 아니다. 반대로 행정관직이 많을수록 단체 의지는 일반 의지에 가까워지고, 행정관이 하나일 때 단체 의지는 앞서 말했듯 한낱 개별 의지다. 그래서 한쪽에서 얻는 것은 다른 쪽에서 잃는다. 입법자의 기술은 정부의 힘과 의지가, 언제나 반비례하면서, 국가에 가장 이로운 관계에서 만나는 지점을 정할 줄 아는 데 있다.
3권 3장
정부의 구분
앞 장에서 우리는 정부의 여러 종류 또는 형태가 그것을 이루는 구성원의 수에 따라 구별되는 원인이 무엇인지 보았다. 이 장에서는 그 구분이 어떻게 이루어지는지를 밝혀야 한다.
첫째, 주권자는 정부의 책임을 인민 전체나 인민의 다수에게 맡길 수 있다. 그러면 행정관인 시민이 한낱 사인인 시민보다 많아진다. 이런 정부 형태를 “민주정”이라 한다.
또는 정부를 소수에게 한정할 수 있다. 그러면 행정관보다 사인인 시민이 더 많아진다. 이것을 “귀족정”이라 한다.
끝으로 정부 전체를 한 사람의 행정관 손에 모을 수 있다. 다른 모든 사람이 그에게서 권력을 받는다. 이 셋째 형태가 가장 흔하며 “군주정” 또는 왕정이라 한다.
이 모든 형태, 적어도 앞의 두 형태는 정도의 차이를 허용하며 그 차이가 아주 클 수도 있다는 점을 말해 두어야 한다. 민주정은 인민 전체를 포함할 수도 있고 절반으로 한정될 수도 있다. 귀족정은 다시 인민의 절반에서 가능한 가장 적은 수까지 얼마든지 한정될 수 있다. 왕정조차 어느 정도 나눌 수 있다. 스파르타는 체제의 규정에 따라 언제나 왕이 둘이었고, 로마 제국에는 황제가 한꺼번에 여덟이나 있었지만 제국이 쪼개졌다고 할 수는 없다. 이렇게 한 형태가 다음 형태로 넘어가는 지점이 있다. 세 가지 포괄적인 이름 아래에서 정부는 실제로 국가에 시민이 있는 만큼이나 다양한 형태를 가질 수 있다는 것이 분명해진다.
더 있다. 정부는 어떤 면에서 다른 부분들로 다시 나뉘어, 한 부분은 한 가지 방식으로, 다른 부분은 다른 방식으로 운영될 수도 있기 때문이다. 이렇게 세 형태가 결합하면 수많은 혼합 형태가 생기고, 그 하나하나가 모든 단순 형태에 따라 다시 곱해질 수 있다.
가장 좋은 정부 형태를 두고 예로부터 논쟁이 많았다. 각 형태가 어떤 경우에는 가장 좋고 다른 경우에는 가장 나쁘다는 점은 고려되지 않았다.
나라마다 최고 행정관의 수가 시민의 수와 반비례해야 한다면, 일반적으로 민주정은 작은 국가에, 귀족정은 중간 규모의 국가에, 군주정은 큰 국가에 맞는다는 결론이 나온다. 이 규칙은 앞서 세운 원리에서 곧바로 끌어낼 수 있다. 그러나 예외를 낳을 수 있는 수많은 사정을 다 헤아리는 것은 불가능하다.
3권 4장
민주정
법을 만드는 자는 그 법이 어떻게 집행되고 해석되어야 하는지를 누구보다 잘 안다. 그러니 집행권과 입법권이 결합된 체제보다 더 좋은 체제는 있을 수 없어 보인다. 그러나 바로 그 사실이 이 정부를 어떤 점에서는 모자라게 만든다. 구별되어야 할 것들이 뒤섞이고, 통치자와 주권자가 같은 인물이어서 말하자면 정부 없는 정부밖에 이루지 못하기 때문이다.
법을 만드는 자가 법을 집행하는 것은 좋지 않고, 인민 전체가 일반적인 관점에서 눈을 돌려 개별적인 대상에 주의를 쏟는 것도 좋지 않다. 공적인 일에 사적인 이익이 끼치는 영향보다 위험한 것은 없다. 정부가 법을 남용하는 것은, 개별적인 관점에 필연적으로 뒤따르는 입법자의 타락보다 작은 악이다. 그런 경우에는 국가가 실체에서 바뀌어 버리므로 모든 개혁이 불가능해진다. 정부의 권력을 결코 남용하지 않을 인민이라면 독립을 결코 남용하지 않을 것이다. 언제나 잘 통치할 인민이라면 통치받을 필요가 없을 것이다.
이 말을 엄밀한 뜻으로 받아들인다면 진정한 민주정은 이제까지 없었고 앞으로도 없을 것이다. 다수가 통치하고 소수가 통치받는 것은 자연의 질서에 어긋난다. 인민이 줄곧 모여 있으면서 공적인 일에 시간을 바친다는 것은 상상할 수 없고, 그 일을 위한 위원회를 세우면 행정의 형태가 바뀌지 않을 수 없다는 것은 분명하다.
사실 나는 자신 있게 원리로 세울 수 있다. 정부의 기능을 여러 재판소가 나누어 가질 때, 수가 적은 쪽이 조만간 가장 큰 권위를 얻는다. 일을 빨리 처리할 수 있는 처지에 있다는 것만으로도 권력이 자연스럽게 그들 손에 들어오기 때문이다.
게다가 이런 정부는 결합하기 어려운 얼마나 많은 조건을 전제하는가! 첫째, 인민이 쉽게 모일 수 있고 시민마다 나머지 모두를 어렵지 않게 알 수 있는 아주 작은 국가가 있어야 한다. 둘째, 일이 불어나 까다로운 문제가 생기지 않도록 풍속이 아주 소박해야 한다. 다음으로, 신분과 재산이 크게 평등해야 한다. 그렇지 않으면 권리와 권위의 평등이 오래 가지 못한다. 끝으로 사치가 거의 또는 전혀 없어야 한다. 사치는 부에서 나오거나 부를 필요하게 만들기 때문이다. 사치는 부자와 가난한 자를 한꺼번에 타락시킨다. 부자는 소유로, 가난한 자는 탐욕으로 타락한다. 사치는 나라를 유약함과 허영에 팔아넘기고, 국가에서 시민을 모조리 빼앗아 서로의 노예로, 그리고 모두를 여론의 노예로 만든다.
그래서 한 유명한 저술가는 덕을 공화국의 근본 원리로 삼았다. 이 모든 조건이 덕 없이는 있을 수 없기 때문이다. 그러나 필요한 구별을 하지 않아서 이 위대한 사상가는 자주 부정확했고 때로는 모호했으며, 주권적 권위가 어디서나 같으므로 잘 구성된 모든 국가에서 같은 원리가 발견되어야 한다는 것을 보지 못했다. 물론 정부의 형태에 따라 그 정도는 크거나 작을 것이다.
덧붙일 수 있는 것이 있다. 민주정 곧 인민 정부만큼 내전과 내부 소요를 겪기 쉬운 정부는 없다. 이 정부만큼 다른 형태로 바뀌려는 경향이 강하고 끊임없는 정부가 없고, 이 정부 그대로를 유지하려면 더 큰 경계와 용기를 요구하는 정부도 없기 때문이다. 이런 체제에서는 특히 시민이 힘과 꿋꿋함으로 무장하고, 일생 날마다 덕 있는 팔라틴 백작이 폴란드 의회에서 했던 말을 해야 한다. “고요한 예속보다 위험한 자유를 택하겠다.”
신들의 인민이 있다면 그 정부는 민주정일 것이다. 이토록 완전한 정부는 사람에게 맞지 않는다.
3권 5장
귀족정
여기에는 전혀 다른 두 도덕적 인격, 곧 정부와 주권자가 있고, 따라서 일반 의지도 둘이다. 하나는 모든 시민에 대해 일반적인 의지이고, 다른 하나는 행정부의 구성원들에게만 일반적인 의지다. 그러므로 정부가 내부 정책은 제 뜻대로 정할 수 있어도, 인민에게 말할 때는 언제나 주권자 곧 인민 자신의 이름으로만 말할 수 있다. 이 사실을 잊어서는 안 된다.
최초의 사회들은 귀족정으로 스스로를 다스렸다. 가장들이 모여 공적인 일을 의논했다. 젊은이들은 경험의 권위에 군말 없이 따랐다. 그래서 “사제”, “장로”, “원로원”, “게론테스” 같은 이름이 생겼다. 북아메리카의 미개인들은 지금도 이런 방식으로 스스로를 다스리고, 그들의 정부는 훌륭하다.
그러나 제도가 낳은 인위적 불평등이 자연적 불평등을 누르고 우세해지면서 나이보다 부나 권력이 앞서게 되었고, 귀족정은 선출제가 되었다. 끝내 아버지의 권력이 재산과 함께 자식들에게 넘어가 귀족 가문이 생겨나자 정부는 세습이 되었고, 스무 살의 원로원 의원들까지 나오게 되었다.
그러므로 귀족정에는 자연적, 선출적, 세습적 세 가지가 있다. 첫째는 소박한 인민에게만 맞는다. 셋째는 모든 정부 가운데 가장 나쁘다. 둘째가 가장 좋고, 이것이 본래의 뜻에서 귀족정이다.
두 권력이 구별된다는 이점 말고도, 구성원이 선출된다는 이점이 있다. 인민 정부에서는 모든 시민이 태어나면서부터 행정관이지만, 여기서는 행정관직이 소수에 한정되고 그들은 오직 선거로만 행정관이 된다. 이렇게 해서 올곧음, 이해력, 경험, 그 밖에 탁월함과 공적 존경을 받을 만한 모든 자격이 현명한 통치의 보증이 하나씩 더 된다.
게다가 회의는 더 쉽게 열리고, 사안은 더 잘 토론되어 더 질서 있고 부지런하게 처리되며, 국가의 신용도 이름 없거나 멸시받는 군중보다 존경받는 원로들이 있을 때 외국에서 더 잘 유지된다.
한마디로 가장 현명한 사람들이 다수를 다스리는 것이 가장 좋고 가장 자연스러운 체제다. 다만 그들이 제 이익이 아니라 다수의 이익을 위해 다스린다는 것이 보장되어야 한다. 수단을 늘릴 필요가 없다. 엄선한 백 명이 더 잘할 수 있는 일을 시키려고 이만 명을 모을 필요가 없다. 그러나 잊어서는 안 될 것이 있다. 여기서는 단체의 이익이 일반 의지의 규제를 덜 받으며 공적 권력을 이끌기 시작하고, 또 하나의 피할 수 없는 성향이 집행권의 일부를 법에서 빼앗아 간다는 점이다.
개별적으로 바람직한 것을 말하자면, 국가가 너무 작아서도 안 되고 인민이 너무 소박하고 올곧아서도 안 된다. 좋은 민주정에서처럼 법의 집행이 곧바로 공적 의지를 따라 이루어져서는 안 된다. 또 나라가 너무 커서도 안 된다. 통치자들이 나라를 다스리려고 흩어져야 하고, 그래서 저마다 자기 부서에서 주권자 노릇을 하며, 독립하는 것으로 시작해서 주인이 되는 것으로 끝나게 해서는 안 된다.
그러나 귀족정은 인민 정부에 필요한 모든 덕을 요구하지는 않아도, 제 고유한 다른 덕을 요구한다. 예컨대 부자에게는 절제를, 가난한 자에게는 만족을 요구한다. 철저한 평등은 여기에 맞지 않아 보이기 때문이다. 스파르타에서도 그런 평등은 찾아볼 수 없었다.
더구나 이 정부 형태에 재산의 어떤 불평등이 따른다면, 그것은 공적인 일의 운영을 대개 거기에 온 시간을 가장 잘 바칠 수 있는 사람들에게 맡기기 위해서라야 정당하다. 아리스토텔레스의 주장처럼 부자가 언제나 앞서게 하기 위해서라면 정당하지 않다. 오히려 때로는 반대의 선택이 인민에게 사람의 공적이 부보다 더 중요한 탁월함의 자격이 된다는 것을 가르쳐 주는 것이 중요하다.
3권 6장
군주정
지금까지 우리는 통치자를 법의 힘으로 하나가 된 도덕적이고 집합적인 인격, 국가에서 집행권을 맡은 자로 살펴보았다. 이제 이 권력이 한 자연인, 곧 실제의 한 사람의 손에 모여 있는 경우를 살펴보아야 한다. 그 사람만이 법에 따라 이 권력을 처분할 권리를 가진다. 이런 사람을 군주 또는 왕이라 한다.
다른 행정 형태에서는 집합적 존재가 개인의 자리에 서지만, 이 형태에서는 개인이 집합적 존재의 자리에 선다. 그래서 통치자를 이루는 도덕적 통일은 동시에 물리적 통일이기도 하고, 다른 경우에는 법으로 간신히 한데 모을 수 있는 모든 성질이 여기서는 저절로 하나로 모여 있다.
그러므로 인민의 의지, 통치자의 의지, 국가의 공적 힘, 정부의 개별적 힘이 모두 단 하나의 동력에 응한다. 기계의 모든 용수철이 같은 손에 있고, 전체가 같은 목적을 향해 움직인다. 서로 엇갈려 상쇄하는 움직임이 없고, 더 적은 노력으로 더 많은 일을 이루는 체제는 상상할 수도 없다. 둑에 조용히 앉아 큰 배를 어렵지 않게 물에 띄우는 아르키메데스는 내게는 서재에서 광대한 나라들을 다스리며, 제 몸은 움직이지 않는 것 같은데 모든 것을 움직이는 솜씨 좋은 군주를 나타낸다.
그러나 이보다 활력 있는 정부가 없다면, 개별 의지가 이보다 더 큰 힘을 부리며 나머지를 이보다 쉽게 지배하는 정부도 없다. 모든 것이 같은 목적을 향해 움직이는 것은 사실이지만, 그 목적은 결코 공공의 행복이 아니며, 행정의 힘조차 끊임없이 국가에 해로운 모습을 드러낸다.
왕들은 절대적이기를 바라고, 사람들은 멀리서 그들에게 절대적이 되는 가장 좋은 방법은 인민에게 사랑받는 것이라고 늘 외친다. 이 교훈은 아주 훌륭하고 어떤 점에서는 아주 참이기까지 하다. 그러나 불행히도 궁정에서는 언제나 비웃음을 산다. 인민의 사랑에서 나오는 권력이 가장 크다는 것은 틀림없다. 하지만 그것은 불안정하고 조건부여서 통치자들은 결코 그것에 만족하지 않을 것이다. 가장 좋은 왕들도 원한다면 지배권을 잃지 않고 악해질 수 있는 처지에 있기를 바란다. 정치 설교가들이 마음껏 말할 수 있다. 인민의 힘이 곧 그들의 힘이니, 그들의 으뜸가는 이익은 인민이 번영하고 수가 많고 두려운 존재가 되는 것이라고. 그러나 그들은 이것이 거짓임을 잘 안다. 그들 개인의 으뜸가는 이익은 인민이 약하고 비참하여 자기들에게 저항할 수 없는 것이다. 신민이 언제나 복종 상태에 있는 한에서는 인민이 강한 것이 통치자의 이익이 되는 것은 인정한다. 인민의 힘은 곧 그의 힘이므로 이웃에게 그를 두려운 존재로 만들어 주기 때문이다. 그러나 이 이익은 부차적이고 종속적일 뿐이며 강함은 복종과 양립할 수 없으므로, 통치자들은 당연히 언제나 제게 더 즉각적으로 이로운 원리를 택한다. 사무엘이 히브리인들에게 강하게 일러 준 것이 이것이고, 마키아벨리가 분명히 보인 것도 이것이다. 그는 왕들을 가르치는 체했지만, 그가 실제로 가르친 것은 인민이었다. 그의 군주론 은 공화주의자들의 책이다.
일반적인 근거에서 우리는 군주정이 큰 국가에만 맞는다는 것을 알았고, 군주정 자체를 살펴보아도 이것이 확인된다. 공적 행정을 맡는 사람이 많을수록 통치자와 신민의 비율은 작아져 평등에 가까워지고, 그래서 민주정에서는 비율이 1, 곧 절대적 평등이다. 반대로 정부의 수가 줄어들수록 비율은 커지고, 정부가 한 사람의 손에 있을 때 최대에 이른다. 그러면 통치자와 인민 사이의 거리가 너무 멀어지고, 국가에는 결합의 끈이 없어진다. 이런 끈을 만들려면 중간 신분이 있어야 하고, 이것을 이룰 제후와 명사와 귀족이 있어야 한다. 그러나 이런 것은 작은 국가에는 맞지 않는다. 작은 국가에서는 신분 차이가 곧 파멸이다.
그러나 큰 국가가 잘 다스려지기 어렵다면 한 사람이 그것을 잘 다스리기는 훨씬 더 어렵다. 왕이 제 대신 다른 사람들을 세우면 어떤 일이 벌어지는지는 누구나 안다.
군주정을 언제나 공화정보다 낮은 자리에 놓을 본질적이고 피할 수 없는 결함이 있다. 공화정에서는 공적인 목소리가 계몽되지 않았거나 유능하지 않은 사람, 그 자리를 명예롭게 채우기에 모자란 사람을 최고 지위에 올리는 일이 거의 없다. 그러나 군주정에서 꼭대기에 오르는 사람은 대개 하찮은 실수꾼, 하찮은 사기꾼, 하찮은 음모꾼이다. 그들의 하찮은 재주가 궁정에서 가장 높은 자리에 오르게 하지만, 일단 그곳에 오르면 그 재주는 그들의 무능을 대중에게 드러내는 데만 쓰인다. 인민이 선택에서 틀리는 일은 통치자보다 훨씬 드물다. 왕의 대신 가운데 진짜 가치 있는 사람은, 공화국 정부의 우두머리에 있는 바보만큼이나 드물다. 그래서 어떤 다행한 우연으로 타고난 통치자 하나가 “신사다운” 행정가 떼에 거의 파묻혔던 군주정의 국가 키를 잡으면, 사람들은 그가 찾아내는 자원에 놀랄 뿐이고, 그의 등장은 그 나라 역사의 한 시대를 연다.
군주 국가가 잘 다스려질 가능성이 있으려면 그 인구와 넓이가 통치자의 능력에 비례해야 한다. 정복하는 것이 다스리는 것보다 쉽다. 충분히 긴 지렛대가 있다면 세상을 손가락 하나로 움직일 수 있다. 그러나 그것을 떠받치려면 헤라클레스의 어깨가 필요하다. 국가가 아무리 작아도 통치자가 그것에 맞을 만큼 큰 경우는 거의 없다. 반대로 국가가 통치자에게 너무 작은 일이 생기면, 이 드문 경우에도 나라는 잘못 다스려진다. 통치자가 큰 계획을 끊임없이 좇느라 인민의 이익을 잊고, 가진 재능을 잘못 써서 인민을 비참하게 만들기는, 능력 모자란 통치자가 갖지 못한 재능 때문에 인민을 비참하게 만드는 것과 마찬가지이기 때문이다. 왕국은 말하자면 통치자의 능력에 따라 치세마다 넓어지거나 좁아져야 한다. 그러나 원로원의 능력은 양이 더 일정하므로, 국가는 행정이 손상되지 않고도 영구적인 국경을 가질 수 있다.
군주정에서 가장 크게 느껴지는 불리함은 이어짐이 끊기지 않는 계승이 없다는 것이다. 다른 두 형태에서는 이것이 끊기지 않는 결합의 끈을 제공한다. 왕 하나가 죽으면 다른 왕이 필요하다. 선거는 위험한 공백을 남기고 폭풍으로 가득하다. 시민들이 이런 정부와는 거의 함께하지 않는 정도의 사심 없음과 올곧음을 갖추지 않았다면, 음모와 부패가 넘친다. 국가를 사들인 사람은 이번에는 그것을 다시 팔고, 힘센 자들이 그에게서 짜낸 돈을 약한 자들에게서 뜯어 돌려받지 않을 수 없다. 이런 행정 아래에서는 매수가 조만간 모든 부분에 퍼지고, 왕 밑에서 누리는 평화는 왕위 공백기의 혼란보다 더 나쁘다.
이 악을 막으려고 무엇을 했는가? 왕관을 어떤 가문에서 세습하게 하고 계승 순서를 세워, 왕이 죽을 때 분쟁이 일어나지 않게 했다. 곧 선거의 불리함 대신 섭정의 불리함을 놓았고, 현명한 행정 대신 겉보기의 평온을 택했으며, 좋은 왕을 고르는 데서 다툼을 겪기보다는 아이나 괴물이나 천치를 통치자로 맞을 위험을 무릅쓰기를 택했다. 이런 가능성이 따르는 위험에 이렇게 몸을 드러내면 거의 모든 승산이 우리에게 불리하다는 것은 헤아려지지 않았다. 어린 디오니시오스가 아버지에게 한 말에는 건전한 분별이 있었다. 아버지가 그의 부끄러운 행위를 나무라며 “내가 너에게 본을 보였더냐?” 하고 묻자 아들은 대답했다. “아닙니다. 그러나 아버지의 아버지는 왕이 아니었습니다.”
다른 사람들 위에 권위로 앉은 사람에게서 정의감과 이성을 빼앗는 데는 모든 것이 한통속이다. 젊은 통치자들에게 통치하는 기술을 가르치려고 많은 수고를 한다고들 하지만, 그 교육은 그들에게 이로운 것 같지 않다. 먼저 복종하는 기술부터 가르치는 편이 나을 것이다. 역사가 칭송하는 가장 위대한 왕들은 통치하도록 길러지지 않았다. 통치는 너무 많이 배웠을 때 가장 멀리 있게 되는 학문이며, 명령함으로써보다 복종함으로써 더 잘 얻어지는 학문이다. “선악을 가려내는 데 가장 유익하면서도 가장 빠른 길은, 다른 군주 밑에서 무엇을 원하지 않았고 무엇을 원했을지 생각해 보는 것이다.”
이런 일관성의 결여가 낳는 결과의 하나가 왕정의 변덕이다. 왕정은 다스리는 통치자나 그를 대신해 다스리는 자들의 성격에 따라 때로는 이 계획으로, 때로는 저 계획으로 운영되므로, 오랫동안 고정된 목표나 일관된 정책을 가질 수 없다. 통치자가 늘 같은 다른 정부 형태에서는 볼 수 없는 이 가변성 때문에 국가는 원리에서 원리로, 계획에서 계획으로 쉼 없이 옮겨 다닌다. 그래서 대체로 궁정이 음모에는 더 능란해도 원로원에는 더 많은 지혜가 있으며, 공화국은 더 일관되고 더 잘 숙고된 정책으로 목표를 향해 나아간다고 할 수 있다. 반면 왕의 내각이 바뀔 때마다 국가에는 혁명이 일어난다. 모든 대신과 거의 모든 왕의 공통 원리는 모든 면에서 전임자가 한 것과 반대로 하는 것이기 때문이다.
이 일관성 없음은 왕당파 정치 저술가들에게 아주 익숙한 궤변도 풀어 준다. 그들은 시민 정부를 가정 정부에 견주고 통치자를 가장에 견주는데, 이 오류는 이미 논박했다. 그뿐 아니라 통치자에게는 그가 갖추어야 할 모든 덕이 선뜻 있는 것으로 돌려지고, 통치자는 늘 마땅히 있어야 할 모습이라고 가정된다. 이 가정을 한번 세우면 왕정은 분명히 다른 모든 정부보다 낫다. 의심할 여지없이 가장 강하고, 가장 좋기까지 하려면 일반 의지에 더 맞는 단체 의지만 더 있으면 되기 때문이다.
그러나 플라톤에 따르면 “본성에서 왕인 사람”이 그토록 드물다면, 본성과 운이 한통속이 되어 그에게 왕관을 줄 일이 얼마나 있겠는가? 또 왕의 교육이 그것을 받는 사람을 필연적으로 타락시킨다면, 통치하도록 길러진 사람들이 이어지는 것에 무엇을 바랄 수 있겠는가? 그러므로 왕정을 좋은 왕의 정부와 혼동하는 것은 제멋대로의 자기기만이다. 이 정부를 그 자체로 보려면 무능하거나 악한 통치자들 밑에서의 모습을 살펴야 한다. 그들은 악하거나 무능한 채로 왕좌에 오르거나, 왕좌가 그들을 그렇게 만들 것이기 때문이다.
이런 어려움은 우리의 저술가들의 눈을 벗어나지 못했다. 그러면서도 그들은 이에 괴로워하지 않는다. 그들이 말하는 치료법은 불평 없이 복종하는 것이다. 신이 진노하여 나쁜 왕들을 보내시니 하늘의 채찍으로 견뎌야 한다는 것이다. 이런 말은 분명 덕을 쌓게 한다. 그러나 정치학 책보다 설교단에 더 어울린다. 기적을 약속하면서 기술이라고는 고통받는 이에게 참으라고 권하는 것뿐인 의사를 어떻게 생각해야 하겠는가? 나쁜 정부가 있을 때 그것을 참아야 한다는 것은 우리도 스스로 안다. 문제는 어떻게 좋은 정부를 찾느냐다.
3권 7장
혼합 정부
엄밀히 말하면 단순한 정부라는 것은 없다. 고립된 통치자에게도 종속된 행정관이 있어야 하고, 인민 정부에도 우두머리가 있어야 한다. 그러므로 집행권의 분배에는 언제나 많은 수에서 적은 수로 이르는 단계가 있다. 다만 어떤 때는 많은 수가 적은 수에 종속하고, 어떤 때는 적은 수가 많은 수에 종속한다는 차이가 있다.
어떤 때는 분배가 균등하다. 영국의 정부처럼 구성 부분들이 서로 의존하는 경우나, 폴란드처럼 각 부분의 권위가 독립적이되 불완전한 경우다. 이 마지막 형태는 나쁘다. 정부에 통일이 보장되지 않아서 국가가 결합의 끈을 잃기 때문이다.
단순한 정부와 혼합 정부 가운데 어느 쪽이 더 좋은가? 정치 저술가들은 이 문제를 늘 논쟁하는데, 우리가 이미 모든 정부 형태에 대한 문제에 답한 것처럼 답해야 한다.
단순한 정부는 단순하다는 바로 그 점에서 그 자체로 더 좋다. 그러나 집행권이 입법권에 충분히 의존하지 않을 때, 곧 통치자가 인민이 통치자에게 가까운 것보다 주권자에게 더 가까울 때는, 이 비례의 결핍을 정부를 나누어 고쳐야 한다. 그러면 모든 부분이 신민에 대한 권위는 조금도 줄지 않으면서, 나뉘어 있는 탓에 모두 합쳐 주권자에 대해서는 덜 강해지기 때문이다.
같은 불리함은 중간 행정관을 임명해서도 막을 수 있다. 중간 행정관은 정부를 온전한 채로 두고 두 권력의 균형을 잡아 각자의 권리를 지키는 일만 한다. 이때 정부는 혼합된 것이 아니라 절제된 것이다.
반대의 불리함도 비슷하게 고칠 수 있다. 정부가 너무 느슨할 때는 정부를 집중하는 재판소를 세울 수 있다. 모든 민주정에서 이렇게 한다. 앞의 경우에는 정부를 약하게 하려고 나누고, 뒤의 경우에는 강하게 하려고 나눈다. 강함과 약함의 최대치는 단순한 정부에 있고, 혼합된 형태는 중간 정도의 힘을 낳기 때문이다.
3권 8장
모든 정부 형태가 모든 나라에 맞는 것은 아니다
자유는 모든 풍토에서 열리는 열매가 아니므로 모든 인민이 손에 넣을 수 있는 것이 아니다. 몽테스키외가 세운 이 원리는 깊이 생각할수록 그 진실이 느껴지고, 반박할수록 새로운 증거로 확인될 기회가 늘어난다.
존재하는 모든 정부에서 공적 인격은 생산하지 않고 소비한다. 그러면 그것은 소비하는 것을 어디서 얻는가? 구성원의 노동에서 얻는다. 공공의 필요는 개인의 잉여로 채워진다. 그러므로 시민 국가는 사람들의 노동이 그들의 필요보다 큰 소득을 가져다주는 동안에만 존속할 수 있다.
이 초과분의 양은 나라마다 같지 않다. 어떤 곳에서는 상당하고, 어떤 곳에서는 중간이며, 어떤 곳에서는 전혀 없고, 어떤 곳에서는 오히려 마이너스다. 생산물과 생존 수단의 관계는 풍토의 비옥도, 땅이 요구하는 노동의 종류, 산물의 성질, 주민의 힘, 주민이 필요하다고 여기는 소비의 많고 적음, 그리고 이 관계 전체를 이루는 그 밖의 여러 사정에 달려 있다.
다른 한편 모든 정부가 같은 성질인 것은 아니다. 어떤 정부는 다른 정부보다 덜 탐욕스럽고, 그 차이는 이 둘째 원리에 바탕을 둔다. 공적 기여금이 그 원천에서 멀리 떨어질수록 더 부담스러워진다는 것이다. 부담은 부과액의 크기가 아니라, 그것이 걷혀 간 곳으로 돌아오기까지 거쳐야 하는 경로로 재야 한다. 순환이 신속하고 잘 확립되어 있다면 많이 내든 적게 내든 문제가 되지 않는다. 인민은 언제나 부유하고, 재정적으로 말하면 모든 것이 좋다. 반대로 인민이 내는 것이 아무리 적어도 그 적은 것이 인민에게 돌아오지 않으면, 계속 내다가 곧 바닥이 난다. 그러면 국가는 결코 부유하지 못하고 인민은 언제나 거지의 인민이다.
그러므로 인민과 정부 사이의 거리가 멀어질수록 조세는 더 부담스러워진다. 그래서 민주정에서 인민은 가장 적은 부담을 지고, 귀족정에서는 더 큰 부담을 지며, 군주정에서는 무게가 가장 무거워진다. 따라서 군주정은 부유한 나라에만, 귀족정은 중간 규모와 중간 부의 국가에, 민주정은 작고 가난한 국가에 맞는다.
사실 생각할수록 자유로운 국가와 군주 국가의 차이는 이렇다는 것을 알게 된다. 전자에서는 모든 것이 공공의 이익을 위해 쓰인다. 후자에서는 공적인 힘과 개인의 힘이 서로 영향을 주고받아, 한쪽이 약해지면 다른 쪽이 커진다. 끝으로 전제정은 신민을 행복하게 하려고 통치하는 대신, 통치하려고 신민을 비참하게 만든다.
그러므로 어느 풍토에서나 자연적 원인이 있고, 그에 따라 그 풍토가 요구하는 정부 형태를 정할 수 있으며, 그곳에 어떤 주민이 있어야 하는지까지 말할 수 있다.
산물이 노동에 보답하지 않는 불친절하고 메마른 땅은 황무지로, 경작하지 않은 채 두거나 미개인만 살게 해야 한다. 사람의 노동이 생존에 필요한 최소한만큼만 가져다주는 땅에는 야만 인민이 살아야 한다. 이런 곳에서는 어떤 정치 체제도 불가능하다. 노동을 넘는 산물의 잉여가 중간 정도인 땅은 자유로운 인민에게 맞는다. 땅이 풍요롭고 기름져 적은 노동으로 큰 산물을 내는 곳에는 군주정이 필요하다. 신민의 잉여 가운데 남아도는 것을 통치자의 사치가 소비해야 하기 때문이다. 이 초과분은 개인들 사이에 흩어지는 것보다 정부에 흡수되는 편이 낫다. 예외가 있다는 것을 나는 안다. 그러나 이 예외도 규칙을 확인해 준다. 예외는 조만간 혁명을 낳아 사물을 자연의 질서로 되돌리기 때문이다.
일반 법칙은 그 효과를 바꿀 수 있는 개별 원인과 늘 구별해야 한다. 남쪽이 온통 공화국으로 뒤덮이고 북쪽이 온통 전제 국가로 뒤덮인다 해도, 풍토로 말하면 전제정은 더운 나라에, 야만은 추운 나라에, 좋은 정치 체제는 온화한 지방에 맞는다는 것은 여전히 참이다. 또 원리를 인정하더라도 그 적용을 두고 논쟁이 있을 수 있다는 것도 나는 안다. 매우 비옥한 추운 나라도 있고 소출이 아주 적은 열대 나라도 있다고 할 수 있다. 그러나 이 어려움은 문제를 모든 면에서 살펴보지 않는 사람에게만 있다. 이미 말했듯이 노동, 힘, 소비 등을 헤아려야 한다.
넓이가 같은 두 땅이 있는데 하나는 다섯을, 다른 하나는 열을 낸다고 하자. 첫째 땅의 주민이 넷을 소비하고 둘째 땅의 주민이 아홉을 소비한다면, 첫째 땅의 산물의 잉여는 오분의 일이고 둘째 땅의 잉여는 십분의 일이다. 그러면 이 두 잉여의 비율은 산물의 비율과 반비례하고, 다섯만 내는 땅이 열을 내는 땅의 두 배의 잉여를 낸다.
그러나 산물이 두 배라는 것은 문제가 되지 않으며, 추운 나라의 비옥도를 일반적으로 더운 나라와 같다고 할 사람은 없다고 생각한다. 그렇지만 이 같음이 있다고 가정해 보자. 원한다면 영국을 시칠리아와 같은 수준에 놓고 폴란드를 이집트와 같은 수준에 놓자. 더 남쪽으로 가면 아프리카와 인도가 있고, 더 북쪽으로 가면 아무것도 없다. 같은 산물을 얻으려면 경작에서 얼마나 큰 차이가 있어야 하는가. 시칠리아에서는 땅을 긁기만 하면 되고, 영국에서는 얼마나 힘들게 일해야 하는가! 그런데 같은 산물을 얻는 데 더 많은 일손이 필요한 곳에서는 잉여가 필연적으로 더 적다.
게다가 같은 수의 사람이 더운 나라에서는 훨씬 덜 소비한다는 점도 생각해 보라. 풍토가 건강을 위해 절제를 요구한다. 그래서 고향에서처럼 살려는 유럽인은 모두 이질과 소화불량으로 죽는다. 샤르댕은 말한다. “우리는 아시아인에 견주면 육식 동물이고 늑대다. 어떤 이들은 페르시아인의 절제를 그 나라가 덜 개간되어 있는 탓으로 돌린다. 그러나 나는 그 나라에 물산이 덜 풍부한 것은 주민이 덜 필요로 하기 때문이라고 믿는다. 그들의 검소가,” 그는 이어 말한다. “땅의 헐벗음의 결과라면 가난한 사람만 적게 먹을 것이다. 그런데 모두가 그렇다. 또 땅의 비옥도에 따라 지방마다 먹는 양이 많거나 적을 것이다. 그런데 왕국 전체에서 같은 절제가 발견된다. 그들은 제 생활 방식을 매우 자랑스러워하며, 그것이 기독교도의 생활 방식보다 얼마나 나은지는 그들의 안색만 보아도 알 수 있다고 말한다. 실제로 페르시아인은 안색이 고르다. 피부가 희고 곱고 매끄럽다. 반면 유럽식으로 사는 그들의 신민 아르메니아인은 안색이 거칠고 얼룩덜룩하며 몸이 투박하고 둔하다.”
적도에 가까워질수록 사람들은 적게 먹고 산다. 고기는 거의 입에 대지 않는다. 쌀, 옥수수, 쿠르쿠르, 기장, 카사바가 그들의 일상 음식이다. 인도에는 하루에 반 페니도 들지 않는 생계로 사는 사람이 수백만 명이나 있다. 유럽 안에서도 북쪽 인민과 남쪽 인민의 식욕에는 상당한 차이가 있다. 에스파냐 사람은 독일 사람의 저녁 한 끼로 일주일을 산다. 사람들이 더 탐식하는 나라에서는 따라서 사치가 소비 쪽으로 향한다. 영국에서는 사치가 가득 차린 식탁으로 나타나고, 이탈리아에서는 설탕과 꽃으로 잔치를 벌인다.
옷의 사치에서도 비슷한 차이가 나타난다. 계절의 변화가 급작스럽고 격렬한 풍토에서는 사람들이 더 좋고 더 소박한 옷을 입는다. 오로지 치장을 위해 옷을 입는 곳에서는 쓸모보다 눈에 띄는 것을 더 생각한다. 그러면 옷 자체가 사치다. 나폴리에서는 포실리포 길을 날마다 금실로 수놓은 윗옷만 입고 아무것도 걸치지 않은 사람들이 걷는 것을 볼 수 있다. 건물도 마찬가지다. 날씨를 두려워할 것이 없는 곳에서는 화려함만이 유일한 고려 사항이다. 파리와 런던에서는 따뜻하고 안락하게 묵기를 바란다. 마드리드에는 훌륭한 응접실이 있지만 닫히는 창문은 하나도 없고, 잠은 한낱 구멍에서 잔다.
더운 나라에서는 음식이 훨씬 더 실하고 즙이 많다. 그리고 셋째 차이는 둘째 차이에 영향을 주지 않을 수 없다. 이탈리아에서는 왜 그렇게 채소를 많이 먹는가? 거기서는 채소가 좋고 영양이 있으며 맛이 훌륭하기 때문이다. 오직 물만 먹고 자라는 프랑스에서는 채소가 영양이 거의 없고 식탁에서도 대수롭게 여겨지지 않는다. 그런데도 채소는 땅을 덜 차지하지 않고 가꾸는 데 최소한 그만한 수고가 든다. 바르바리아의 밀은 다른 점에서는 프랑스 밀보다 못하지만 밀가루는 훨씬 더 많이 낸다는 것, 프랑스 밀은 또 북쪽 나라들의 밀보다 많이 낸다는 것은 입증된 사실이다. 이로써 적도에서 극으로 같은 방향으로 이런 단계적 차이가 일반적으로 있다고 추론할 수 있다. 그런데 같은 산물이 영양을 덜 담고 있다는 것은 분명한 불리함이 아닌가?
이 모든 점에 또 하나를 덧붙일 수 있다. 이것은 앞의 점들에 의존하면서 그것을 강화한다. 더운 나라는 추운 나라보다 주민이 덜 필요하고도 더 많이 부양할 수 있다. 그래서 이중의 잉여가 생기고 이것은 모두 전제정에 이롭다. 일정한 수의 주민이 차지하는 영토가 넓을수록 반란은 더 어려워진다. 신속하거나 은밀한 합동 행동이 불가능하고, 정부가 계획을 쉽게 폭로하고 통신을 끊을 수 있기 때문이다. 그러나 수가 많은 인민이 더 많이 한데 모여 있을수록 정부는 주권자의 자리를 덜 찬탈할 수 있다. 인민의 지도자들은 통치자가 회의에서 하는 것만큼이나 안전하게 제 집에서 심의할 수 있고, 군중은 통치자의 병사들이 병영에 모이는 것만큼이나 빠르게 광장에 모인다. 그러므로 폭정의 이점은 멀리 떨어진 곳에서 움직이는 데 있다. 폭정이 세우는 집결지의 도움을 받아, 그 힘은 지렛대의 힘처럼 거리와 함께 커진다. 반대로 인민의 힘은 집중될 때만 작동한다. 흩어지면 증발해 사라진다. 땅에 뿌린 화약이 낱알 하나씩만 불붙는 것과 같다. 그러므로 인구가 가장 적은 나라가 폭정에 가장 맞는다. 사나운 짐승은 오직 사막에서만 군림한다.
3권 9장
좋은 정부의 표지
“절대적으로 가장 좋은 정부는 무엇인가?” 하는 물음은 답할 수 없고 정해지지도 않는다. 아니, 모든 나라의 절대적 상황과 상대적 상황의 가능한 조합만큼이나 많은 좋은 답이 있다.
그러나 어떤 인민이 잘 다스려지는지 잘못 다스려지는지를 어떤 표지로 알 수 있느냐고 묻는다면 그것은 다른 문제이고, 사실에 관한 물음이므로 답할 수 있다.
그런데도 답이 나오지 않는다. 모두가 제 방식으로 답하려 들기 때문이다. 신민은 공공의 평온을 칭찬하고 시민은 개인의 자유를 칭찬한다. 한쪽은 재산의 안전을, 다른 쪽은 신체의 안전을 더 좋아한다. 한쪽은 가장 엄한 정부를 가장 좋은 정부로 여기고, 다른 쪽은 가장 온화한 정부가 가장 좋다고 주장한다. 한쪽은 범죄가 처벌받기를 바라고, 다른 쪽은 예방되기를 바란다. 한쪽은 국가가 이웃에게 두려움을 사기를 바라고, 다른 쪽은 무시되기를 더 좋아한다. 한쪽은 돈이 돌면 만족하고, 다른 쪽은 인민에게 빵이 있어야 한다고 요구한다. 이런 점들과 비슷한 점들에서 의견이 일치한다 해도 우리가 더 나아갔겠는가? 도덕적 성질은 정확한 측정을 허용하지 않으므로, 표지에 대한 합의가 평가에 대한 합의를 뜻하지는 않는다.
나로서는 이렇게 단순한 표지가 인정되지 않는다는 것, 또는 사람들이 이를 인정하지 않을 만큼 신의가 없다는 것이 계속 놀랍다. 정치적 결합의 목적은 무엇인가? 구성원의 보존과 번영이다. 그러면 그들의 보존과 번영의 가장 확실한 표지는 무엇인가? 그들의 수와 인구다. 그러니 논란이 되는 이 표지를 다른 어디에서도 찾지 말라. 나머지 조건이 같다면, 외부의 도움 없이, 귀화나 식민 없이 시민이 가장 많이 늘고 번성하는 정부가 의심할 여지없이 가장 좋다. 인민이 줄어들고 쇠하는 정부는 가장 나쁘다. 계산하는 자들이여, 세고 재고 견주는 일은 여러분의 몫이다.
3권 10장
정부의 남용과 퇴락하는 경향
개별 의지는 일반 의지에 맞서 끊임없이 작용하므로, 정부는 주권에 맞서 끊임없이 힘을 쓴다. 이 힘씀이 커질수록 체제는 바뀐다. 이 경우 통치자의 의지에 맞서 저항해서 균형을 만들어 낼 다른 단체 의지가 없으므로, 조만간 통치자는 어김없이 주권자를 억누르고 사회 조약을 깨뜨리게 된다. 이것은 정치체가 태어날 때부터 있는, 피할 수 없는 고유한 결함이다. 늙음과 죽음이 마침내 사람의 몸을 무너뜨리듯, 이 결함은 정치체를 쉼 없이 무너뜨리려 한다.
정부가 퇴락하는 일반적인 길은 두 가지다. 정부가 수축할 때와 국가가 해체될 때다.
정부가 수축하는 것은 다수에서 소수로, 곧 민주정에서 귀족정으로, 귀족정에서 왕정으로 넘어갈 때다. 그렇게 하는 것이 정부의 자연스러운 성향이다. 정부가 소수에서 다수로 거꾸로 간다면 느슨해졌다고 말할 수 있다. 그러나 이런 역순은 불가능하다.
실제로 정부는 활력이 소진되어 가진 것을 지키기에 너무 약해졌을 때가 아니면 형태를 바꾸지 않는다. 정부가 영역을 넓히면서 동시에 엄격함을 풀면, 그 힘은 완전히 없어지고 정부는 더욱 존속하지 못할 것이다. 그러므로 용수철이 풀릴 때 감아 올리고 쥔 손을 조여야 한다. 그렇지 않으면 정부가 떠받치는 국가가 파멸에 이른다.
국가의 해체는 두 가지 방식 가운데 하나로 일어난다.
첫째는 통치자가 법에 따라 국가를 운영하기를 그치고 주권 권력을 찬탈할 때다. 그러면 놀라운 변화가 일어난다. 수축하는 것은 정부가 아니라 국가다. 곧 큰 국가가 해체되고 그 안에 정부의 구성원들만으로 이루어진 또 하나의 국가가 형성되어, 그것은 나머지 인민에게 한낱 주인이자 폭군이 된다. 그래서 정부가 주권을 찬탈하는 순간 사회 계약은 깨지고, 모든 개별 시민은 권리상 자연적 자유를 되찾으며, 복종하도록 강제당할 뿐 복종할 의무는 없다.
정부의 구성원들이 단체로서만 행사해야 할 권력을 제각기 찬탈할 때도 같은 일이 일어난다. 이것은 법에 대한 위반으로서 똑같이 크고, 더 큰 무질서를 낳는다. 그러면 말하자면 행정관이 있는 만큼 통치자가 있고, 국가는 정부 못지않게 분열되어 멸망하거나 형태를 바꾼다.
국가가 해체될 때, 정부의 남용은 그것이 무엇이든 “무정부 상태”라는 공통의 이름을 갖는다. 구별하자면 민주정은 “중우정”으로, 귀족정은 “과두정”으로 퇴락한다. 왕정은 “폭정”으로 퇴락한다고 덧붙이고 싶지만, 이 마지막 낱말은 모호해서 설명이 필요하다.
통속적인 쓰임에서 폭군이란 폭력적으로, 정의와 법을 돌아보지 않고 다스리는 왕이다. 정확한 뜻에서 폭군이란 왕의 권위에 대한 권리가 없으면서 그것을 제 것으로 삼는 개인이다. 그리스인들은 “폭군”이라는 말을 이렇게 이해했다. 그들은 이 말을 권위가 정당하지 않은 통치자라면 좋든 나쁘든 가리지 않고 썼다. 그러므로 “폭군”과 “찬탈자”는 완전히 같은 뜻의 낱말이다.
서로 다른 것에 서로 다른 이름을 주기 위해, 나는 왕의 권위를 찬탈한 자를 “폭군”이라 부르고 주권 권력을 찬탈한 자를 “전제자”라 부른다. 폭군은 법에 따라 다스리려고 법을 거슬러 밀고 들어온 자이고, 전제자는 법 자체 위에 자신을 올려놓는 자다. 그래서 폭군은 전제자일 수 없으나, 전제자는 언제나 폭군이다.
3권 11장
정치체의 죽음
가장 잘 구성된 정부의 자연스럽고 피할 수 없는 경향이 이러하다. 스파르타와 로마도 망했다면, 어떤 국가가 영원히 지속되기를 바랄 수 있겠는가? 오래가는 정부 형태를 세우려면 그것을 영원하게 만들겠다는 꿈은 아예 꾸지 말자. 성공하려면 불가능한 것을 시도해서는 안 되고, 인간의 조건이 허용하지 않는 안정성을 인간의 작품에 줄 수 있다고 우쭐해서도 안 된다.
정치체는 사람의 몸과 마찬가지로 태어나자마자 죽기 시작하며 제 안에 파괴의 원인을 지니고 있다. 그러나 둘 다 더 튼튼하거나 덜 튼튼하고, 더 오래 또는 더 짧게 보존하기에 알맞은 체질을 가질 수 있다. 사람의 체질은 자연의 작품이고 국가의 체질은 기술의 작품이다. 제 수명을 늘리는 것은 사람의 힘 밖에 있다. 그러나 국가에 가능한 가장 좋은 체제를 주어 국가의 수명을 되도록 늘리는 것은 사람이 할 일이다. 가장 잘 구성된 국가에도 끝은 있다. 그러나 뜻밖의 사고가 때 이른 파멸을 가져오지 않는 한, 그 끝은 다른 어떤 국가보다 늦게 올 것이다.
정치체의 생명 원리는 주권적 권위에 있다. 입법권은 국가의 심장이고, 집행권은 모든 부분을 움직이게 하는 국가의 뇌다. 뇌는 마비될 수 있어도 개체는 여전히 산다. 사람은 천치가 되어서도 산다. 그러나 심장이 제 기능을 그치는 순간 그 동물은 죽는다.
국가는 법으로가 아니라 입법권으로 존속한다. 어제의 법은 오늘 구속력이 없다. 그러나 침묵은 묵시적 동의로 받아들여지고, 주권자는 폐지할 수 있는데도 폐지하지 않은 법을 끊임없이 확인하는 것으로 간주된다. 주권자가 한번 원한다고 선언한 것은 선언을 철회하지 않는 한 언제나 원하는 것이다.
그렇다면 옛 법에 왜 그토록 큰 존경을 바치는가? 바로 이 때문이다. 옛 의지 행위의 탁월함 말고는 그것을 그토록 오래 보존했을 수 없다고 믿어야 한다. 주권자가 그 법들이 전적으로 이롭다고 인정하지 않았다면 천 번도 더 폐지했을 것이다. 그래서 잘 구성된 국가에서는 법이 약해지기는커녕 끊임없이 새 힘을 얻는다. 옛날의 선례가 법을 날마다 더 존경받게 한다. 반대로 법이 오래될수록 약해지는 곳이 있다면, 이는 더는 입법권이 없고 국가가 죽었다는 증거다.
3권 12장
주권적 권위는 어떻게 스스로를 유지하는가
주권자는 입법권 말고는 다른 힘이 없으므로 오직 법을 통해서만 움직인다. 법은 오로지 일반 의지의 진정한 행위이므로, 주권자는 인민이 모여 있을 때가 아니면 움직일 수 없다. 모인 인민이란 한낱 환상이라고 사람들은 말할 것이다. 오늘날은 그렇다. 그러나 이천 년 전에는 그렇지 않았다. 사람의 본성이 바뀌었는가?
도덕에서 가능성의 한계는 우리가 생각하는 것보다 덜 좁다. 그 한계를 좁히는 것은 우리의 약함과 악덕과 편견이다. 천한 영혼은 위대한 사람을 믿지 않고, 비열한 노예는 자유라는 이름에 조롱하며 웃는다.
이루어진 것으로 이룰 수 있는 것을 판단하자. 고대 그리스의 공화국들은 말하지 않겠다. 그러나 로마 공화국은 내 생각에 위대한 국가였고 로마라는 도시는 위대한 도시였다. 마지막 인구 조사는 로마에 무기를 들 수 있는 시민이 사십만 명 있음을 보였고, 마지막 제국 인구 계산은 신민과 외국인과 여자와 아이와 노예를 빼고도 시민이 사백만 명이 넘음을 보였다.
이 수도와 그 부근의 방대한 인구가 자주 모이는 데 얼마나 많은 어려움이 가로놓여 있다고 생각할 법한가. 그런데도 로마 인민이 모이지 않고 지나간 주는 드물었고, 한 주에 여러 번 모이기까지 했다. 인민은 주권의 권리를 행사했을 뿐 아니라 정부의 권리 가운데 일부도 행사했다. 어떤 사안을 다루었고 어떤 사건을 재판했으며, 이 인민 전체가 공적 집회 장소에서 시민으로 있는 것에 못지않게 자주 행정관으로 있었다.
여러 민족의 가장 오래된 역사로 거슬러 올라가 보면, 마케도니아나 프랑크의 정부처럼 군주정 형태인 것을 포함해 가장 오래된 정부 대부분이 비슷한 회의체를 갖고 있었음을 알 것이다. 어쨌든 내가 든 하나의 반박할 수 없는 사실이 모든 어려움에 답한다. 실제에서 가능한 것을 추론하는 것은 좋은 논리다.
3권 13장
같은 주제 (이어서)
모인 인민이 일단 법체계에 재가를 줌으로써 국가의 체제를 정했다는 것으로는 충분하지 않다. 영속하는 정부를 세웠거나 행정관의 선출을 단번에 정해 놓았다는 것으로도 충분하지 않다. 뜻밖의 사정이 요구할 수 있는 임시 집회 말고도, 폐지하거나 연기할 수 없는 정기 집회가 정해져 있어야 한다. 그래서 정해진 날에 인민이 법에 따라 정당하게, 따로 정식 소집이 없어도 모이게 되어야 한다.
그러나 날짜만으로 승인되는 이런 집회 말고, 이를 위해 임명된 행정관이 규정된 형식에 따라 소집하지 않은 인민의 모든 집회는 불법으로 여겨야 하며 그 모든 행위는 무효다. 모이라는 명령 자체가 법에서 나와야 하기 때문이다.
합법적 집회가 얼마나 자주 있어야 하는가는 너무 많은 고려에 달려 있어서 정확한 규칙을 줄 수 없다. 일반적으로는 정부가 강할수록 주권자가 더 자주 모습을 드러내야 한다고만 말할 수 있다.
이것은 도시 하나에는 맞을지 모르지만, 국가가 여러 도시를 포함할 때는 어떻게 해야 하느냐고 사람들은 말할 것이다. 주권적 권위를 나눠야 하는가? 아니면 하나의 도시에 집중하고 나머지는 모두 그 도시에 종속시켜야 하는가?
그 어느 쪽도 아니라고 나는 답한다. 첫째, 주권적 권위는 하나이고 단순해서 나누면 파괴된다. 둘째, 한 도시를 다른 도시에 종속시키는 것은 한 민족을 다른 민족에게 종속시키는 것과 마찬가지로 정당할 수 없다. 정치체의 본질은 복종과 자유의 조화에 있고, 신민과 주권자라는 말은 똑같은 상관어이며 그 관념이 “시민”이라는 한 낱말에서 만나기 때문이다.
나는 더 답한다. 여러 도시를 하나의 도시로 합치는 것은 언제나 나쁘고, 그런 합병을 하려 한다면 그 본성에서 오는 불리함을 피하기를 기대해서는 안 된다. 작은 국가만 보고자 하는 사람에게 큰 국가의 폐단을 들이대는 것은 쓸모없다. 그러나 옛날 그리스의 도시들이 대왕에게 저항했고 근래에 홀란트와 스위스가 오스트리아 가문에 저항했듯이, 작은 국가가 큰 국가에 저항할 힘을 어떻게 가질 수 있겠는가?
그렇지만 국가를 알맞은 한계로 줄일 수 없다면 아직 한 가지 방책이 남아 있다. 수도를 두지 않고 정부의 소재지를 도시에서 도시로 옮기며, 나라의 지방 신분 의회를 도시마다 차례로 소집하는 것이다.
영토에 고르게 사람을 살게 하고, 모든 곳에 같은 권리를 넓히고, 그 모든 곳에 풍요와 생기를 가져가라. 이렇게 하면 국가는 가능한 한 강하고 잘 다스려지는 국가가 된다. 도시의 성벽이 시골 집들의 폐허로 쌓인다는 것을 기억하라. 수도에 궁전 하나가 올라가는 것을 볼 때마다, 나는 마음의 눈으로 온 나라가 황폐해지는 것을 본다.
3권 14장
같은 주제(계속)
인민이 합법적으로 주권 단체로서 모이는 순간, 정부의 관할권은 완전히 소멸하고 집행권은 정지하며, 가장 미천한 시민의 신체도 으뜸가는 행정관의 신체만큼 신성하고 불가침이 된다. 대표되는 당사자가 앞에 있을 때 대표자들은 더 이상 존재하지 않기 때문이다. 로마 민회에서 일어난 소요의 대부분은 이 규칙을 몰랐거나 소홀히 한 데서 비롯되었다. 그 자리에서 집정관은 인민의 의장에 지나지 않았고, 호민관은 발언자에 지나지 않았으며, 원로원은 아무것도 아니었다.
통치자가 자기 위에 실제로 윗사람이 있음을 인정하는, 혹은 인정해야 하는 이 정지의 시간을 그는 언제나 두려워했다. 정치체의 방패이자 정부의 재갈인 인민의 집회는 어느 시대에나 통치자들에게 공포의 대상이었으며, 그래서 그들은 시민들이 집회를 열지 못하도록 수고와 반론과 난관과 약속을 아끼지 않는다. 시민이 탐욕스럽고 비겁하고 소심하여 자유보다 안락을 더 사랑할 때, 그들은 정부가 거듭 힘을 쏟아붓는 것을 오래 버티지 못한다. 이렇게 저항하는 힘이 끊임없이 커지는 사이 주권의 권위는 마침내 사라지고, 대부분의 도시는 제 수명이 다하기도 전에 무너져 멸망한다.
그러나 주권의 권위와 자의적 정부 사이에는 때로 중간의 권력이 끼어드는데, 이에 대해서는 한마디 해 두어야 한다.
3권 15장
대표자
공무가 시민들의 으뜸가는 일이기를 그치고 몸으로 봉사하기보다 돈으로 봉사하기를 더 바라게 되면, 국가는 멸망에서 멀지 않다. 전장에 나가야 할 때 그들은 군대를 돈으로 사고 집에 머문다. 회의에 모여야 할 때는 대표자를 뽑고 집에 머문다. 게으름과 돈 때문에 그들은 결국 조국을 노예로 만들 군인들과 조국을 팔아넘길 대표자들을 갖게 된다.
몸으로 하던 봉사가 돈으로 내는 납부로 바뀌는 것은 상업과 기예의 분주함, 이익을 향한 탐욕스러운 사욕, 그리고 나약함과 안락에 대한 사랑 때문이다. 사람들은 한가로이 이익을 더 늘릴 시간을 얻으려고 이익의 일부를 내놓는다. 돈을 바쳐 보라. 오래지 않아 사슬을 차게 될 것이다. “재정”이라는 말은 노예의 말이며, 도시국가에는 알려지지 않은 말이다. 참으로 자유로운 나라에서 시민은 모든 일을 제 팔로 하고 돈으로는 아무것도 하지 않는다. 의무를 면제받으려고 돈을 내기는커녕, 그 의무를 스스로 다하는 특권에 오히려 돈을 낼 것이다. 나는 세상의 통념과는 거리가 멀다. 나는 강제 노역이 세금보다 자유에 덜 어긋난다고 본다.
국가의 체제가 좋을수록 시민들의 마음속에서 공적인 일이 사적인 일을 더 많이 차지한다. 사적인 일은 오히려 훨씬 덜 중요해지는데, 공동의 행복의 총합이 각 개인의 행복에서 더 큰 몫을 이루어 개인이 저마다의 사사로운 걱정에서 찾아야 할 것이 줄어들기 때문이다. 잘 다스려지는 도시에서는 누구나 집회로 달려간다. 나쁜 정부 아래서는 아무도 집회에 가려고 한 걸음도 떼지 않는다. 거기서 일어나는 일에 아무도 관심이 없고, 일반 의지가 이기지 못하리라는 것이 눈에 보이며, 끝으로 집안일이 모든 것을 삼켜 버리기 때문이다. 좋은 법은 더 좋은 법을 낳고, 나쁜 법은 더 나쁜 법을 부른다. 누군가가 국가의 일에 대해 “그게 나와 무슨 상관인가?” 하고 말하는 순간, 국가는 망한 것으로 보아도 좋다.
애국심이 미지근해지고, 사적 이익이 활발해지고, 국가가 거대해지고, 정복이 이루어지고, 정부가 남용되자, 국민 의회에 인민의 대표자를 두는 방법이 생각되었다. 어떤 나라에서는 이들을 감히 제3신분이라고 불렀다. 그리하여 두 신분의 개별 이익이 첫째와 둘째 자리에 놓이고, 공공의 이익은 겨우 셋째 자리를 차지한다.
주권은 양도할 수 없는 바로 그 이유로 대표될 수도 없다. 주권은 본질적으로 일반 의지에 있고, 의지는 대표를 허용하지 않는다. 의지는 그 자신이거나 다른 것이거나이며, 그 중간은 없다. 그러므로 인민의 대리인은 인민의 대표자가 아니며 대표자일 수도 없다. 그들은 인민의 집사일 뿐이고, 어떤 것도 최종적으로 결정할 수 없다. 인민이 몸소 승인하지 않은 법은 모두 무효이며, 사실 법이 아니다. 영국 인민은 자신이 자유롭다고 여기지만 크게 잘못 생각하고 있다. 그들이 자유로운 것은 의원을 뽑는 동안뿐이다. 의원이 선출되자마자 노예 상태가 그들을 덮치고, 그들은 아무것도 아니게 된다. 그들이 누리는 짧은 자유의 순간을 어떻게 쓰는지를 보면, 자유를 잃어도 마땅하다는 것을 알 수 있다.
대표라는 관념은 근대의 것이다. 그것은 봉건 정부에서, 인류를 타락시키고 인간이라는 이름을 욕되게 하는 저 부당하고 터무니없는 제도에서 우리에게 왔다. 고대 공화정에서도, 심지어 군주정에서도 인민은 대표자를 둔 적이 없었다. 그 말 자체가 알려져 있지 않았다. 호민관이 그토록 신성불가침했던 로마에서, 호민관이 인민의 기능을 빼앗을 수 있다는 생각조차 해 본 적이 없고, 그 많은 군중 속에서 그들이 단 한 번도 자기 권위로 평민회 결의를 통과시키려 하지 않았다는 것은 매우 기이한 일이다. 그렇지만 인민의 수가 너무 많아서 때로 생기는 어려움이 어떤 것인지는, 일부 시민이 건물 지붕 위에서 투표해야 했던 그라쿠스 형제의 시대에 일어난 일에서 짐작할 수 있다.
권리와 자유가 전부인 곳에서는 불편함은 아무것도 아니다. 이 현명한 인민 사이에서는 모든 것이 제 값어치대로 다루어졌다. 호민관이라면 감히 꾀하지도 못했을 일을 릭토르에게는 하도록 두었는데, 릭토르가 인민을 대표하려 들지 않을까 두려워하지 않았기 때문이다.
그러나 호민관이 때로 인민을 대표했다는 것이 어떤 뜻인지 설명하려면, 정부가 주권자를 대표하는 방식을 떠올려 보는 것으로 충분하다. 법이란 순전히 일반 의지의 선언이므로, 입법권을 행사하는 데서는 인민이 대표될 수 없음이 분명하다. 그러나 법에 효력을 주기 위해 쓰이는 힘일 뿐인 집행권에서는 인민이 대표될 수도 있고 대표되어야 마땅하다. 이렇게 보면, 문제를 가까이 들여다볼 때 법을 가진 나라는 매우 드물다는 것을 알게 될 것이다. 어쨌든 분명한 것은, 집행권을 갖지 않은 호민관이 맡겨진 권한의 자격으로 로마 인민을 대표할 수는 없었고, 오직 원로원의 권한을 가로챔으로써만 대표할 수 있었다는 점이다.
그리스에서 인민이 해야 할 일은 모두 인민이 스스로 했다. 그들은 늘 광장에 모여 있었다. 그리스인들은 온화한 기후에서 살았고, 타고난 탐욕이 없었으며, 노예가 대신 일해 주었고, 그들의 큰 관심사는 자유였다. 같은 이점이 없는 여러분이 어떻게 같은 권리를 지킬 수 있겠는가? 여러분의 혹독한 기후는 필요를 늘리고, 일 년의 절반은 광장에 사람이 있을 수 없으며, 여러분의 언어는 밋밋해서 야외에서 들리기에 맞지 않고, 여러분은 자유보다 이익을 위해 더 많은 것을 희생하며, 노예 상태보다 가난을 더 두려워한다.
그러면 어떠한가? 자유는 노예 제도의 도움이 있어야만 유지되는가? 그럴 수도 있다. 극단은 서로 통한다. 자연의 흐름에 있지 않은 모든 것에는 불리한 점이 있고, 시민 사회는 그중에서도 가장 심하다. 남의 희생을 대가로 해서만 자유를 지킬 수 있는 불행한 처지가 있고, 노예가 가장 철저하게 노예일 때에만 시민이 완전히 자유로울 수 있는 경우가 있다. 스파르타가 그러했다. 근대의 여러분은 노예는 없으나 여러분 자신이 노예이다. 여러분은 그들의 자유를 여러분 자신의 자유로 값을 치르고 있다. 이런 선택을 자랑해 보아야 헛된 일이다. 나는 거기서 인간애보다 비겁함을 더 많이 본다.
내가 이 모든 말로 노예가 있어야 한다고 하거나 노예 제도의 권리가 정당하다고 하는 것은 아니다. 나는 다만 근대 인민이 자신을 자유롭다고 믿으면서 대표자를 두고, 고대 인민은 두지 않았던 이유를 말하고 있을 뿐이다. 어쨌든 인민이 스스로 대표되도록 허용하는 순간, 그 인민은 더 이상 자유롭지 않다. 더 이상 존재하지 않는다.
모든 것을 고려하건대, 우리 사이에서 도시가 아주 작지 않은 한 주권자가 앞으로 자기 권리의 행사를 보존하는 것은 가능해 보이지 않는다. 그러나 아주 작으면 정복당하지 않겠는가? 그렇지 않다. 위대한 인민의 대외적 힘을 작은 국가의 편리한 정체와 좋은 질서에 결합시킬 수 있는 방법을 나는 뒤에서 보이겠다.
3권 16장
정부의 설립은 계약이 아니다
입법권이 잘 세워졌으면, 다음으로 집행권을 마찬가지로 세워야 한다. 집행권은 개별 행위로만 작용하며 입법권의 본질에 속하지 않으므로 본래 입법권과 분리되어 있다. 만일 주권자가 주권자로서 집행권까지 가질 수 있다면 권리와 사실이 뒤섞여 무엇이 법이고 무엇이 법이 아닌지 아무도 가려낼 수 없을 것이다. 그리하여 모습이 일그러진 정치체는 이를 막으려고 세워졌던 바로 그 폭력의 먹이가 되고 말 것이다.
시민은 사회 계약에 의해 모두 평등하므로, 모든 사람이 해야 할 일을 모든 사람이 명할 수 있다. 그러나 자기가 하지 않는 일을 남에게 하라고 요구할 권리는 아무에게도 없다. 정치체에 생명과 운동을 주는 데 없어서는 안 될 바로 이 권리를, 주권자는 정부를 세울 때 통치자에게 부여한다.
이 설립 행위가 인민과 자기 위에 세운 통치자들 사이의 계약이라고 주장되어 왔다. 한쪽은 명령하고 다른 쪽은 복종할 것을 두 당사자 사이에 조건으로 정한 계약이라는 것이다. 이것이 기이한 종류의 계약이라는 점은 틀림없이 인정될 것이다. 하지만 이 견해가 유지될 수 있는지 살펴보자.
첫째, 최고 권위는 양도될 수 없듯이 수정될 수도 없다. 그것을 제한하는 것은 그것을 파괴하는 것이다. 주권자가 자기 위에 윗사람을 두는 것은 불합리하고 모순이다. 어느 주인에게 복종하기로 스스로를 묶는 것은 절대적 자유로 되돌아가는 일이다.
더구나 인민과 아무개들 사이의 이 계약은 개별 행위가 될 것이 분명하다. 그렇다면 그것은 법도 주권의 행위도 될 수 없고, 따라서 부당한 것이 된다는 결론이 나온다.
또한 계약 당사자들은 서로에 대해 자연의 법 아래에만 있게 되고 서로가 약속한 것에 대한 보증이 전혀 없게 됨이 분명하다. 이는 시민 상태와 전적으로 어긋나는 처지이다. 힘을 쥔 자는 언제나 이행을 좌우할 수 있으므로, 한 사람이 다른 사람에게 “내 재산을 모두 주겠다, 다만 네가 원하는 만큼만 도로 내게 돌려준다는 조건이다.” 하고 말하는 행위를 “계약”이라고 불러도 결과는 같을 것이다.
국가에 계약은 오직 하나뿐이니, 곧 결합의 행위이며, 이것은 그 자체로 두 번째 계약의 존재를 배제한다. 첫 번째 계약을 침해하지 않는 어떤 공적 계약도 생각할 수 없다.
3권 17장
정부의 설립
그렇다면 정부를 세우는 행위는 어떤 일반 개념 아래에 속하는 것으로 생각해야 하는가? 먼저 이 행위가 복합적이라는 점부터 말해 두겠다. 이것은 법의 제정과 그 집행이라는 두 행위로 이루어져 있다.
앞의 것으로 주권자는 이런저런 형태의 통치 기구가 세워져야 한다고 결정한다. 이 행위가 법임은 분명하다.
뒤의 것으로 인민은 이미 세워진 정부를 맡을 통치자들을 지명한다. 이 지명은 개별 행위이므로 분명 두 번째 법이 아니라 첫째 법의 귀결이며 정부의 기능일 뿐이다.
어려운 점은 정부가 존재하기도 전에 어떻게 정부의 행위가 있을 수 있는지, 그리고 오직 주권자이거나 신민일 뿐인 인민이 어떻게 특정한 경우에 통치자나 행정관이 될 수 있는지를 이해하는 것이다.
바로 여기서 정치체의 놀라운 성질 하나가 드러난다. 정치체는 그것으로 겉보기에 모순되는 작용을 화해시키는데, 이것은 주권이 갑자기 민주정으로 바뀜으로써 이루어진다. 그리하여 눈에 띄는 변화 없이, 오직 모든 사람 대 모든 사람이라는 새로운 관계 덕분에, 시민들이 행정관이 되어 일반적 행위에서 개별적 행위로, 입법에서 법의 집행으로 넘어간다.
이 바뀐 관계는 현실에서 예를 찾을 수 없는 사변적 교묘함이 아니다. 영국 의회에서는 날마다 그런 일이 일어난다. 하원은 어떤 경우에 일을 더 잘 논의하려고 대위원회로 바뀌어, 한순간 주권 법정이었다가 다음 순간 한낱 위원회가 된다. 그러고는 하원으로서 대위원회에서 진행한 일의 결과를 자신에게 보고하고, 한 이름으로 이미 결정한 것을 다른 이름으로 다시 토론한다.
참으로 민주정 정부의 고유한 이점은 일반 의지의 단순한 행위 하나로 현실에 세워질 수 있다는 데 있다. 그 뒤 이 임시 정부는 이 형태가 채택되면 계속 권력을 쥐고, 그렇지 않으면 법이 정한 정부를 주권자의 이름으로 세운다. 이렇게 하면 모든 절차가 정당하다. 지금까지 말한 원리에 맞게 합법적으로 정부를 세우는 방법은 이것 말고는 불가능하다.
3권 18장
정부의 찬탈을 막는 방법
방금 말한 것은 16장을 확인해 주며, 정부의 설립이 계약이 아니라 법이라는 점, 집행권을 맡은 자들이 인민의 주인이 아니라 그 관리라는 점, 인민이 원하면 언제든 그들을 세우고 끌어내릴 수 있다는 점, 그들에게는 계약의 문제가 아니라 복종의 문제가 있을 뿐이라는 점, 그리고 국가가 그들에게 부과한 직무를 맡을 때 그들은 시민으로서의 의무를 이행하는 것에 지나지 않으며 그 조건을 두고 따질 권리는 조금도 없다는 점을 분명히 해 준다.
그러므로 인민이 세습 정부를 세울 때, 그것이 한 가문에 한정된 군주정이든 한 계급에 한정된 귀족정이든, 인민이 맺는 것은 약속이 아니다. 행정부에 임시의 형태가 주어진 것이며, 인민이 달리 정하기를 택할 때까지만 유지된다.
이러한 변경이 언제나 위험하다는 것, 그리고 정부가 공공의 선과 양립할 수 없게 될 때가 아니면 이미 세워진 정부에 결코 손을 대서는 안 된다는 것은 사실이다. 그러나 그 신중함은 정치의 격언이지 권리의 규칙이 아니다. 국가가 민정 권력을 통치자의 손에 두어야 할 의무는, 군사 권력을 장군의 손에 두어야 할 의무보다 더 크지 않다.
또한 이런 경우에 규칙에 맞는 합법적 행위와 선동적 소란을, 온 인민의 의지와 한 파당의 아우성을 가려내는 데 필요한 모든 형식을 지키는 데 아무리 조심해도 지나치지 않다는 것도 사실이다. 여기서는 무엇보다도, 가장 엄밀한 논리로 거절할 수 없는 정도를 넘어서 불운한 가능성에 더는 양보해서는 안 된다. 통치자는 이 의무에서 큰 이익을 끌어내어, 인민의 뜻을 거슬러 권력을 지키면서도 찬탈했다는 말은 듣지 않는다. 자기 권리만 쓰는 것처럼 보이면서 그 권리를 넓히기가 아주 쉽기 때문이다. 그는 평화를 지킨다는 구실로, 질서의 회복을 목적으로 하는 집회를 막는다. 그리하여 자기가 깨지 못하게 하는 침묵과 자기가 저지르게 하는 불법을 이용해, 두려움 때문에 입을 열지 못하는 사람들이 자기를 지지한다고 간주하고, 감히 입을 여는 사람들을 벌한다. 처음에 일 년 임기로 선출되었다가 두 번째 해에도 유임된 십인관이 민회의 소집을 금지하여 권력을 영속시키려 한 것이 그러했다. 이 쉬운 방법으로 세상의 모든 정부는 공권력을 입은 뒤 조만간 주권의 권위를 찬탈한다.
앞에서 이미 말한 정기 집회는 이 재앙을 막거나 늦추기 위한 것이며, 특히 공식 소집이 필요하지 않을 때 그러하다. 그 경우 통치자는 자신이 법을 어기는 자이자 국가의 적임을 드러내 놓고 선언하지 않는 한 집회를 막을 수 없기 때문이다.
오직 사회 조약의 유지만을 목적으로 하는 이 집회의 개회는 언제나 억누를 수 없는 두 안건을 내놓는 형식을 취해야 하며, 그 두 안건은 따로따로 표결해야 한다.
첫째는 이것이다. “주권자는 현재의 정부 형태를 유지하기를 원하는가?”
둘째는 이것이다. “인민은 행정을 현재 실제로 맡고 있는 사람들의 손에 두기를 원하는가?”
나는 여기서 내가 보였다고 생각하는 바를 전제한다. 곧 국가에는 사회 계약 자체까지 포함하여 폐기할 수 없는 기본법이 없다는 것이다. 모든 시민이 한마음으로 모여 계약을 깨기로 한다면, 그 계약이 아주 합법적으로 깨질 것임은 의심할 수 없기 때문이다. 그로티우스는 심지어 각 사람이 자기 국가의 구성원 자격을 포기할 수 있고, 나라를 떠날 때 자연적 자유와 재산을 되찾을 수 있다고 생각한다. 모인 모든 시민이 각 사람이 혼자서 할 수 있는 일을 할 수 없다면 참으로 불합리할 것이다.