2권 1장
주권은 양도할 수 없다
지금까지 세운 원리에서 나오는 첫째이자 가장 중요한 추론은, 일반 의지만이 국가가 세워진 목적, 곧 공동선에 따라 국가를 이끌 수 있다는 것이다. 개별 이익들의 충돌이 사회의 설립을 필요하게 만들었다면, 바로 그 이익들의 일치가 사회를 가능하게 했기 때문이다. 이 서로 다른 이익들 속의 공통된 것이 사회적 유대를 이룬다. 이 모든 이익 사이에 일치하는 점이 하나도 없다면 어떤 사회도 존재할 수 없을 것이다. 모든 사회는 오직 이 공통의 이익에 바탕을 두고 통치되어야 한다.
그러므로 나는 이렇게 주장한다. 주권은 다름 아닌 일반 의지의 행사이므로 결코 양도될 수 없다. 그리고 집합적 존재일 뿐인 주권자는 자기 자신 말고는 누구에게도 대표될 수 없다. 권력은 넘길 수 있어도 의지는 넘길 수 없다.
사실 개별 의지가 어떤 점에서 일반 의지와 일치하는 것은 불가능하지 않다 해도, 그 일치가 지속적이고 항구적이기는 적어도 불가능하다. 개별 의지는 본성상 편파로 기울고 일반 의지는 평등으로 기울기 때문이다. 이 일치에 대한 어떤 보증을 갖는 것은 더욱 불가능하다. 그것이 늘 존재한다 해도 기술의 결과가 아니라 우연의 결과일 것이기 때문이다. 주권자는 “나는 지금 실제로 이 사람이 원하는 것, 또는 적어도 그가 원한다고 말하는 것을 원한다”고 말할 수는 있다. 그러나 “그가 내일 원하는 것을 나도 원할 것이다”라고 말할 수는 없다. 의지가 미래에 대해 스스로를 구속하는 것은 터무니없고, 어떤 의지도 원하는 존재의 이익이 되지 않는 것에 동의할 의무가 없기 때문이다. 그러므로 인민이 단순히 복종하겠다고 약속한다면, 바로 그 행위로 인민은 스스로를 해체하고 인민을 인민이게 하는 것을 잃는다. 주인이 생기는 순간 주권자는 더 이상 없고, 그 순간부터 정치체는 존재하기를 그친다.
이것은 통치자들의 명령이 일반 의지로 통할 수 없다는 뜻이 아니다. 주권자가 그것에 자유롭게 반대할 수 있는데도 반대하지 않는 한, 그것은 일반 의지로 통할 수 있다. 이 경우에는 만인의 침묵이 인민의 동의를 뜻하는 것으로 받아들여진다. 이것은 뒤에서 설명하겠다.
2권 2장
주권은 나눌 수 없다
주권은 양도할 수 없는 것과 같은 이유에서 나눌 수 없다. 의지는 일반적이거나 아니거나 둘 중 하나이기 때문이다. 그것은 인민 전체의 의지이거나, 그 일부만의 의지이다. 앞의 경우 선포된 의지는 주권의 행위이며 법을 이룬다. 뒤의 경우 그것은 개별 의지 또는 행정관의 행위, 기껏해야 명령일 뿐이다.
그러나 우리의 정치 이론가들은 주권을 원리상 나눌 수 없으니 그 대상에 따라 나눈다. 힘과 의지로, 입법권과 집행권으로, 과세와 사법과 전쟁의 권리로, 내정과 대외 조약 체결권으로 나눈다. 때로는 이 모든 부분을 뒤섞고 때로는 구별한다. 그들은 주권자를 여러 조각이 이어 붙은 괴상한 존재로 만든다. 마치 사람을 여러 몸으로 만들어, 하나는 눈만, 하나는 팔만, 또 하나는 발만 가지고 그 밖에는 아무것도 없게 하는 것과 같다. 일본의 곡예사들은 구경꾼 앞에서 아이를 토막 내고, 그 토막들을 차례로 공중에 던져 올리면 아이가 살아 있는 온전한 몸으로 떨어진다고 한다. 우리 정치 이론가들의 요술도 이와 아주 비슷하다. 그들은 장터에나 어울릴 환상으로 정치체를 먼저 토막 낸 뒤, 어떻게인지 모르게 다시 이어 붙인다.
이 오류는 주권적 권위에 대한 정확한 개념이 없는 데서, 그리고 주권에서 나온 것에 지나지 않는 것을 그 부분으로 여기는 데서 비롯한다. 예를 들어 전쟁을 선포하고 강화를 맺는 행위는 주권의 행위로 간주되어 왔다. 그러나 그렇지 않다. 이 행위들은 법을 이루는 것이 아니라 법의 적용, 곧 법이 어떻게 적용되는지를 정하는 개별 행위일 뿐이다. 이는 “법”이라는 말에 붙은 관념을 규정하고 나면 분명히 알게 될 것이다.
다른 구분들도 같은 방식으로 살펴보면, 주권이 나뉘는 것처럼 보일 때마다 착각이 있음을 알게 될 것이다. 주권의 일부로 여겨지는 권리들은 사실 모두 종속적이며, 언제나 그 집행만을 승인할 뿐인 최고 의지들을 전제한다.
정치적 권리를 다룬 저술가들이 그들 자신의 원리로 왕과 인민 각각의 권리를 판단했을 때, 이 정확성의 결여가 그들의 판단에 얼마나 큰 불명료를 드리웠는지는 다 헤아릴 수 없을 것이다. 그로티우스의 제1권 제3장과 제4장에서, 이 박학한 사람과 그의 번역자 바르베라크가 자기 생각을 너무 적게 또는 너무 많이 말할까 두려워하고, 그리하여 자기들이 달래야 할 이해관계를 거스를까 두려워하여 자기들의 궤변 속에 스스로 얽히고 묶이는 것을 누구나 볼 수 있다. 그로티우스는 프랑스로 망명하여 자기 나라에 불만을 품고 자기 책을 헌정한 루이 13세에게 아첨하려 했으므로, 인민에게서 모든 권리를 빼앗아 온갖 교묘한 수법으로 왕에게 입히는 데 애를 아끼지 않는다. 이는 자기 번역을 영국의 조지 1세에게 헌정한 바르베라크의 마음에도 꼭 들었을 것이다. 그러나 불행히도 그는 제임스 2세의 추방을, 자기가 “퇴위”라고 부른 그 일을 다루면서 윌리엄을 찬탈자로 만들지 않으려고 모든 조심을 다하고 얼버무리고 말을 돌려야 했다. 이 두 저술가가 참된 원리를 택했다면 모든 어려움이 사라졌을 것이고 그들은 언제나 일관되었을 것이다. 그러나 그것은 그들이 말하기에 슬픈 진실이었을 것이고, 인민 말고는 누구에게도 아첨이 되지 못했을 것이다. 게다가 진실은 출세의 길이 아니며, 인민은 대사 자리도 교수 자리도 연금도 나누어 주지 않는다.
2권 3장
일반 의지는 오류를 범할 수 있는가
앞에서 말한 것으로부터 일반 의지는 언제나 옳고 공공의 이익을 향한다는 결론이 나온다. 그러나 인민의 심의가 언제나 똑같이 올바르다는 결론은 나오지 않는다. 우리의 의지는 언제나 우리 자신의 선을 향하지만, 그것이 무엇인지 언제나 알아보는 것은 아니다. 인민은 결코 부패하지 않는다. 그러나 자주 속는다. 인민이 나쁜 것을 원하는 듯 보이는 때는 오직 그런 경우이다.
전체 의지와 일반 의지 사이에는 흔히 큰 차이가 있다. 후자는 공통의 이익만을 헤아리지만, 전자는 사적 이익을 헤아리며 개별 의지들의 합에 지나지 않는다. 그러나 이 의지들에서 서로 상쇄되는 더하기와 빼기를 덜어 내면, 차이들의 합으로서 일반 의지가 남는다.
인민이 충분한 정보를 갖추고 심의할 때 시민들이 서로 의사소통을 하지 않는다면, 작은 차이들의 총합은 언제나 일반 의지를 낳고 결정은 언제나 좋을 것이다. 그러나 파당이 생기고 큰 결합을 희생시키며 부분적 결합들이 만들어지면, 이 결합 하나하나의 의지는 그 구성원들에 대해서는 일반적이 되는 반면 국가에 대해서는 개별적으로 남는다. 그러면 이제 투표가 사람 수만큼 있는 것이 아니라 결합의 수만큼만 있다고 할 수 있다. 차이들은 수가 줄고 덜 일반적인 결과를 낳는다. 끝으로 이 결합 가운데 하나가 너무 커서 나머지 모두를 누를 때, 결과는 더 이상 작은 차이들의 합이 아니라 하나의 차이이다. 이 경우 일반 의지는 더 이상 없고, 우세한 의견은 순전히 개별적이다.
그러므로 일반 의지가 자신을 표현하려면 국가 안에 부분 사회가 없어야 하고 각 시민이 오직 자기 자신의 생각만 해야 한다. 이것이 위대한 리쿠르고스가 세운 숭고하고 유일한 제도였다. 그러나 부분 사회가 있다면 되도록 많이 두고 그것들이 불평등해지지 않도록 막는 것이 최선이다. 솔론과 누마와 세르비우스가 그렇게 했다. 이런 예방 조치만이 일반 의지가 언제나 밝게 깨어 있고 인민이 결코 스스로를 속이지 않도록 보장할 수 있다.
2권 4장
주권 권력의 한계
국가가 그 생명이 구성원들의 결합에 있는 도덕적 인격이고, 그 가장 중요한 관심이 자기 보존에 대한 관심이라면, 국가는 각 부분을 전체에 가장 이롭도록 움직이고 배치하기 위한 보편적이고 강제적인 힘을 가져야 한다. 자연이 각 사람에게 자기 모든 지체에 대한 절대적 권력을 주듯, 사회 계약은 정치체에게 그 모든 구성원에 대한 절대적 권력을 준다. 일반 의지의 지도 아래 있는 이 권력이, 내가 말했듯이, 주권이라는 이름을 지닌다.
그러나 공적 인격 말고도 그것을 이루는 사적 인격들을 헤아려야 한다. 그들의 생명과 자유는 본래 공적 인격에서 독립해 있다. 그러므로 우리는 시민과 주권자 각각의 권리를, 그리고 시민이 신민으로서 이행해야 할 의무와 인간으로서 누려야 할 자연권을 분명히 구별해야 한다.
나는 인정한다. 각 사람은 사회 계약으로 자기 힘과 재물과 자유 가운데 공동체가 통제하는 것이 중요한 부분만을 양도한다. 그러나 무엇이 중요한지의 유일한 판정자가 주권자라는 것도 인정해야 한다.
시민이 국가에 해 줄 수 있는 모든 봉사는 주권자가 요구하는 즉시 해야 한다. 그러나 주권자 쪽에서는 공동체에 쓸모없는 어떤 족쇄도 신민에게 부과할 수 없고, 그러기를 원할 수도 없다. 이성의 법에 의해서도 자연의 법에 의해서도 아무것도 이유 없이 일어날 수 없기 때문이다.
우리를 사회체에 묶는 약속은 상호적이기 때문에만 의무이다. 그리고 그 본성상 그것을 이행하는 동안 우리는 자신을 위해 일하지 않고서는 남을 위해 일할 수 없다. 일반 의지가 언제나 옳고 모든 사람이 끊임없이 각자의 행복을 원하는 까닭이, “각자”를 자기 자신으로 여기지 않는 사람이 없고 모두를 위해 투표하면서 자기를 헤아리지 않는 사람이 없기 때문이 아니라면 무엇이겠는가? 이것은 권리의 평등과 그 평등이 낳는 정의의 관념이 각자가 자기에게 두는 우선에서, 따라서 인간의 본성 자체에서 비롯함을 증명한다. 또 일반 의지가 참으로 그러하려면 본질에서뿐 아니라 대상에서도 일반적이어야 하며, 모두에게서 나와 모두에게 적용되어야 함을 증명한다. 그리고 그것이 어떤 특정하고 한정된 대상으로 향할 때에는 본래의 올곧음을 잃음을 증명한다. 그런 경우 우리는 우리와 상관없는 것을 판단하고 있어서 우리를 이끌 참된 공평의 원리가 없기 때문이다.
실제로 일반 약정으로 미리 규율되지 않은 점에 개별적인 사실이나 권리의 문제가 생기면 그 사안은 분쟁이 된다. 이것은 관련된 개인들이 한쪽 당사자이고 공공이 다른 쪽 당사자이지만, 따라야 할 법도 판결을 내려야 할 재판관도 보이지 않는 경우이다. 이런 경우 그 문제를 일반 의지의 명시적 결정에 맡기자고 제안하는 것은 터무니없다. 그 결정은 당사자 한쪽이 이른 결론일 수밖에 없고, 따라서 다른 쪽 당사자에게는 이번에는 부정의로 기울고 오류를 범하기 쉬운 외부의 개별 의지에 지나지 않기 때문이다. 이처럼 개별 의지가 일반 의지를 대신할 수 없듯, 일반 의지도 그 대상이 개별적일 때는 본성이 바뀌며, 일반적인 것으로서 한 사람이나 한 사실에 대해 판결할 수 없다. 예를 들어 아테네 인민이 자기 통치자들을 지명하고 해임하며, 한 사람에게는 영예를 의결하고 다른 사람에게는 형벌을 부과하며, 숱한 개별 법령으로 정부의 모든 기능을 구분 없이 행사했을 때, 그런 경우 인민은 엄밀한 의미의 일반 의지를 더 이상 갖지 않았다. 더 이상 주권자로서가 아니라 행정관으로서 행동한 것이다. 이는 통념에 어긋나 보일 것이다. 그러나 내 생각을 설명할 시간을 달라.
앞에서 말한 것에서, 의지를 일반적이게 하는 것은 투표자의 수보다 그들을 묶는 공통의 이익임을 알아야 한다. 이 체제에서는 각자가 필연적으로 자기가 남에게 부과하는 조건에 스스로 복종하기 때문이다. 이해와 정의 사이의 이 경탄할 만한 일치는 공동의 심의에 공평한 성격을 부여한다. 그러나 그 성격은 개별 문제가 논의되는 순간 곧바로 사라진다. 재판관의 판정과 당사자의 판정을 하나로 묶어 동일하게 만들 공통의 이익이 없기 때문이다.
우리 원리에 어느 쪽에서 접근하든 같은 결론에 이른다. 사회 계약은 시민들 사이에 모두가 같은 조건을 지키기로 스스로 구속하며 따라서 모두가 같은 권리를 누려야 하는 그런 종류의 평등을 세운다. 그러므로 계약의 본성 자체에서, 주권의 모든 행위, 곧 일반 의지의 모든 진정한 행위는 모든 시민을 똑같이 구속하거나 똑같이 이롭게 한다. 그리하여 주권자는 국민 전체만을 알아보며 그것을 이루는 이들 사이에 아무 차별도 두지 않는다. 그렇다면 엄밀히 말해 주권의 행위란 무엇인가? 그것은 상위자와 하위자 사이의 약정이 아니라 몸과 그 각 구성원 사이의 약정이다. 그것은 사회 계약에 바탕을 두므로 정당하고, 모두에게 공통이므로 공평하며, 일반선 말고는 다른 대상을 가질 수 없으므로 유용하고, 공적 힘과 최고 권력이 보장하므로 안정적이다. 신민이 이런 약정에만 복종하면 되는 한 그들은 자기 자신의 의지 말고는 누구에게도 복종하지 않는다. 주권자와 시민 각각의 권리가 어디까지 미치는가를 묻는 것은, 시민들이 어느 정도까지 자기 자신과, 각자는 모두와 모두는 각자와 약속을 맺을 수 있는지를 묻는 것이다.
이로부터 주권 권력이 절대적이고 신성하고 불가침이라 해도 일반 약정의 한계를 넘지 않으며 넘을 수도 없음을, 그리고 각 사람이 이 약정이 남겨 둔 재물과 자유는 마음대로 처분할 수 있음을 알 수 있다. 그리하여 주권자는 어느 신민에게 다른 신민보다 더 많은 부담을 지울 권리가 결코 없다. 그런 경우 문제는 개별적이 되어 주권자의 권한 밖에 놓이기 때문이다.
이 구별들을 일단 받아들이면, 사회 계약에 개인들의 진정한 포기가 있다는 말은 전혀 사실이 아니며, 오히려 계약의 결과로 그들이 놓이는 처지가 이전의 처지보다 참으로 더 낫다는 것을 알게 된다. 그들은 포기한 것이 아니라 유리한 교환을 한 것이다. 불확실하고 불안정한 생활 방식 대신 더 낫고 더 안전한 생활 방식을 얻었다. 자연적 독립 대신 자유를, 남을 해칠 힘 대신 자신의 안전을, 남이 이길 수도 있는 자기 힘 대신 사회적 결합이 무적으로 만들어 주는 권리를 얻었다. 국가에 바친 그들의 생명 자체도 국가가 끊임없이 보호한다. 그들이 국가를 지키려고 그 생명을 걸 때, 그들은 국가에서 받은 것을 돌려주는 것 말고 무엇을 하는가? 그들이 하는 일 가운데, 자연 상태에서라면 자기 보존의 수단을 지키기 위해 목숨을 건 싸움을 어쩔 수 없이 더 자주, 더 큰 위험 속에서 치르며 하게 되었을 일이 아닌 것이 무엇인가? 조국이 필요로 할 때 모두가 싸워야 한다. 그러나 그때에도 누구도 자기 자신을 위해 싸우지는 않는다. 우리에게 안전을 주는 것을 위하여 우리가 그것을 잃는 순간 자기 자신을 위해 겪어야 할 위험의 일부만을 겪는다면 우리가 얻는 것이 있지 않은가?
2권 5장
생사여탈의 권리
개인들은 자기 목숨을 처분할 권리가 없는데 어떻게 자기가 갖지 않은 권리를 주권자에게 넘길 수 있느냐는 물음이 자주 제기된다. 이 물음에 답하기 어려운 까닭은 물음이 잘못 세워져 있기 때문이라고 나는 생각한다. 누구나 자기 목숨을 보존하기 위해 그 목숨을 걸 권리가 있다. 불을 피해 창밖으로 몸을 던진 사람이 자살의 죄를 졌다고 말한 적이 있는가? 배에 오를 때 위험을 알았으면서도 폭풍 속에서 죽은 사람에게 그런 죄가 씌워진 적이 있는가?
사회 조약은 계약 당사자들의 보존을 목적으로 한다. 목적을 원하는 사람은 수단도 원하며, 그 수단에는 얼마간의 위험과 심지어 얼마간의 손실이 따르게 마련이다. 남의 희생으로 자기 목숨을 보존하려는 사람은 필요할 때 그들을 위해 목숨을 내놓을 각오도 되어 있어야 한다. 더구나 시민은 법이 그가 무릅쓰기를 바라는 위험을 더 이상 스스로 판단하는 자가 아니다. 통치자가 그에게 “네가 죽는 것이 국가에 이롭다”고 말하면 그는 죽어야 한다. 그가 지금까지 안전하게 살아온 것은 오직 그 조건에서였고, 그의 생명은 더 이상 자연의 단순한 은혜가 아니라 국가가 조건을 붙여 준 선물이기 때문이다.
범죄자에게 가해지는 사형도 거의 같은 관점에서 볼 수 있다. 우리가 암살자의 희생자가 되지 않기 위해, 우리 자신이 암살자가 된다면 죽는 데 동의하는 것이다. 이 조약에서 우리는 자기 목숨을 처분하기는커녕 그것을 지키려고만 생각하며, 어느 당사자도 그때 자기가 교수형을 받으리라고 기대한다고 가정할 수 없다.
또 모든 악행자는 사회적 권리를 공격함으로써 죄를 지어 조국에 대한 반역자와 배신자가 된다. 그 법을 위반함으로써 그는 조국의 구성원이기를 그치며, 심지어 조국에 전쟁을 건다. 이 경우 국가의 보존은 그 자신의 보존과 양립할 수 없으며 둘 중 하나는 사라져야 한다. 죄인을 사형에 처할 때 우리는 시민을 죽인다기보다 적을 죽인다. 재판과 판결은 그가 사회 조약을 깼으며 그 결과 더 이상 국가의 구성원이 아님을 보여 주는 증거이다. 그는 그곳에서 살아옴으로써 자기가 구성원임을 인정했으므로, 계약 위반자로서 추방으로, 또는 공적 적으로서 죽음으로 제거되어야 한다. 그런 적은 도덕적 인격이 아니라 한낱 인간이며, 이 경우 전쟁의 권리는 패자를 죽이는 것이기 때문이다.
그러나 죄인에 대한 유죄 판결은 개별적 행위가 아니냐고 말할 것이다. 나도 인정한다. 그러나 그 판결은 주권자의 기능이 아니다. 주권자가 부여할 수는 있어도 스스로 행사할 수는 없는 권리이다. 내 생각은 모두 일관되지만, 한꺼번에 다 설명할 수는 없다.
덧붙이자면, 빈번한 처벌은 언제나 정부의 약함이나 해이의 표시이다. 어떤 선으로도 돌려놓을 수 없는 악인은 하나도 없다. 국가는 위험 없이 살려 둘 수 있는 사람을 죽일 권리가 없다. 본보기를 보이기 위해서라 해도 그렇다.
법이 부과하고 재판관이 선고한 형벌에서 죄인을 사면하거나 면제할 권리는, 재판관과 법 위에 있는 권위, 곧 주권자에게만 속한다. 이 문제에서의 주권자의 권리조차 분명하지 않으며, 그것을 행사할 사례는 극히 드물다. 잘 통치되는 국가에서는 형벌이 적다. 사면이 많아서가 아니라 범죄자가 드물기 때문이다. 범죄가 많은 것이 처벌받지 않음에 대한 보증이 될 때는 국가가 쇠퇴할 때이다. 로마 공화국에서는 원로원도 집정관도 사면하려 한 적이 없다. 인민조차 그러지 않았으나, 가끔 자기 결정을 철회한 적은 있다. 빈번한 사면은 머지않아 범죄가 더 이상 사면을 필요로 하지 않게 되리라는 뜻이며, 그것이 어디로 이어지는지는 누구나 알 수밖에 없다. 그러나 내 마음이 항의하며 내 펜을 붙드는 것을 느낀다. 이런 문제는 한 번도 죄를 짓지 않아 스스로 사면이 필요 없을 올곧은 사람에게 맡기자.
2권 6장
법
사회 계약으로 우리는 정치체에 존재와 생명을 주었다. 이제 입법으로 정치체에 움직임과 의지를 주어야 한다. 몸을 형성하고 결합한 최초의 행위는 몸이 자기 보존을 위해 무엇을 해야 하는지를 아직 아무것도 정하지 않기 때문이다.
잘되어 있는 것, 질서에 맞는 것은 사물의 본성에 의해 그러하며 인간의 약정과 무관하다. 모든 정의는 신에게서 오며 신이 그 유일한 원천이다. 그러나 우리가 그토록 높은 영감을 받을 줄 안다면, 정부도 법도 필요 없을 것이다. 이성에서만 나오는 보편적 정의가 있음은 분명하다. 그러나 이 정의가 우리 사이에서 받아들여지려면 상호적이어야 한다. 인간의 관점에서 말하면 자연적 제재가 없는 한 정의의 법칙은 사람들 사이에서 효력이 없다. 올바른 사람이 모든 사람에게 그것을 지키는데 아무도 그에게 지키지 않는다면, 그것은 악한 자들의 이익과 올바른 자의 파멸에만 이바지한다. 그러므로 권리를 의무에 결합하고 정의를 그 대상에 되돌리기 위해 약정과 법이 필요하다. 모든 것이 공통인 자연 상태에서 나는 아무것도 약속하지 않은 사람에게는 아무 빚이 없다. 나는 내게 쓸모없는 것만을 남의 것으로 인정한다. 사회 상태에서는 모든 권리가 법으로 정해지며, 사정이 달라진다.
그러나 대체 법이란 무엇인가? 이 말에 순전히 형이상학적인 관념을 붙이는 데 만족하는 한, 우리는 이해에 이르지 못한 채 계속 논쟁할 것이다. 자연법을 정의하고 나서도 국가의 법을 정의하는 데 가까워지지 못할 것이다.
나는 이미 특정한 대상을 향하는 일반 의지는 있을 수 없다고 말했다. 그런 대상은 국가 안에 있거나 밖에 있다. 밖에 있다면 국가에 낯선 의지는 국가에 대해 일반적일 수 없다. 안에 있다면 그것은 국가의 일부이며, 그러면 전체와 부분 사이에 관계가 생겨 그 둘이 별개의 두 존재가 된다. 부분이 그 하나이고, 전체에서 부분을 뺀 것이 다른 하나이다. 그러나 전체에서 부분을 뺀 것은 전체일 수 없다. 이 관계가 지속되는 동안 전체는 없고 불평등한 두 부분만 있으며, 따라서 한쪽의 의지는 다른 쪽에 대해 더 이상 어떤 점에서도 일반적이지 않다.
그러나 인민 전체가 인민 전체에 대해 의결할 때에는 오직 자기 자신만을 고려한다. 그때 어떤 관계가 형성된다면 그것은 전체를 나누지 않은 채 전체 대상의 두 측면 사이의 관계이다. 이 경우 의결의 대상이 되는 사안은 의결하는 의지와 마찬가지로 일반적이다. 이 행위를 나는 법이라 부른다.
법의 대상이 언제나 일반적이라고 내가 말할 때, 그것은 법이 신민을 집단으로, 행위를 추상적으로 다루며 어떤 특정한 사람이나 행위는 결코 다루지 않는다는 뜻이다. 그러므로 법은 특권이 있어야 한다고 의결할 수는 있어도 누구에게 이름을 들어 그것을 부여할 수는 없다. 법은 시민의 여러 계급을 세우고 그 계급에 속하는 자격까지 정할 수 있지만, 아무개와 아무개를 거기 속한 자로 지명할 수는 없다. 군주정과 세습 승계를 세울 수는 있어도 왕을 뽑거나 왕가를 지명할 수는 없다. 한마디로 특정한 대상을 가진 기능은 어느 것도 입법권에 속하지 않는다.
이렇게 보면 법은 일반 의지의 행위이므로 누구의 소관으로 법을 만드느냐는 물음이 더 이상 나올 수 없음을 곧바로 알 수 있다. 통치자는 국가의 일원이므로 그가 법 위에 있느냐는 물음도 나올 수 없다. 아무도 자기에게 부정의할 수 없으므로 법이 부정의할 수 있느냐는 물음도 나올 수 없다. 법은 우리 의지의 기록일 뿐이므로 우리가 어떻게 자유로우면서 법에 복종할 수 있느냐는 물음도 나올 수 없다.
또 법이 의지의 보편성과 대상의 보편성을 결합하므로, 누구든 한 사람이 제멋대로 명령하는 것은 법일 수 없음을 알 수 있다. 주권자가 특정한 사안에 대해 명령하는 것조차 법에 더 가까워지지 않으며, 그것은 주권이 아니라 행정관의 행위인 명령, 곧 처분이다.
그러므로 나는 행정 형태가 무엇이든 법으로 통치되는 모든 국가를 “공화국”이라 부른다. 그런 경우에만 공공의 이익이 통치하고 공공의 것이 실재로서 자리를 차지하기 때문이다. 모든 정당한 정부는 공화적이다. 정부가 무엇인지는 뒤에서 설명하겠다.
법은 엄밀히 말하면 시민적 결합의 조건일 뿐이다. 법에 복종하는 인민은 법의 저자여야 한다. 사회의 조건은 사회를 이루려고 모이는 사람들만이 정해야 한다. 그러나 그들은 어떻게 정할 것인가? 공통의 합의로, 갑작스러운 영감으로 정하는가? 정치체에는 자기 의지를 선포할 기관이 있는가? 누가 정치체에게 자기 행위를 미리 정식화하고 알릴 선견지명을 줄 수 있는가? 아니면 필요한 때에 어떻게 그것을 알린다는 것인가? 무엇이 자기에게 좋은지 좀처럼 알지 못하므로 자기가 무엇을 원하는지도 흔히 알지 못하는 눈먼 다중이, 입법 체계처럼 크고 어려운 사업을 어떻게 스스로 해낼 수 있는가? 인민은 스스로는 언제나 선을 원하지만, 스스로 언제나 그것을 알아보는 것은 결코 아니다. 일반 의지는 언제나 옳지만, 그것을 이끄는 판단은 언제나 밝지는 않다. 인민이 사물을 있는 그대로, 때로는 자기에게 보여야 하는 대로 보게 해야 한다. 인민이 찾는 좋은 길을 보여 주어야 하고, 개별 의지들의 유혹하는 영향에서 지켜 주어야 하며, 때와 장소를 연속으로 보도록 가르쳐야 하고, 눈앞의 감각적 이익이 주는 매력을 멀고 숨은 해악의 위험과 견주어 헤아리게 해야 한다. 개인들은 자기가 물리치는 선을 본다. 공공은 자기가 보지 못하는 선을 원한다. 모두가 똑같이 인도가 필요하다. 전자는 자기 의지를 이성에 맞추도록 강제되어야 하고, 후자는 자기가 무엇을 원하는지 알도록 배워야 한다. 그렇게 되면 공공의 계몽이 사회체 안에서 이해와 의지의 결합으로 이어진다. 부분들이 정확히 함께 작동하게 되고 전체는 가장 높은 힘으로 올라선다. 이것이 입법자를 필요하게 만든다.
2권 7장
입법자
국가들에 가장 알맞은 사회의 규칙을 찾아내려면, 인간의 모든 정념을 보면서도 그 어느 것도 겪지 않는 뛰어난 지성이 필요할 것이다. 이 지성은 우리의 본성을 속속들이 알면서도 그것과 전혀 무관해야 한다. 그 행복은 우리와 상관없이 독립되어 있으면서도 기꺼이 우리의 행복을 돌보아야 한다. 끝으로 그것은 시간의 행진 속에서 먼 훗날의 영광을 내다보며, 한 세기에 일하고 다음 세기에 누릴 수 있어야 한다. 인간에게 법을 주려면 신들이 필요할 것이다.
칼리굴라가 사실에서 추론한 것을, 플라톤은 『정치가』라는 대화편에서 시민적인 인간, 곧 왕다운 인간을 정의하며 권리를 바탕으로 추론했다. 그러나 위대한 군주가 드물다면 위대한 입법자는 얼마나 더 드문가? 군주는 입법자가 세워야 할 본을 따르기만 하면 된다. 입법자는 기계를 발명하는 기술자이고, 군주는 그것을 설치해 작동시키는 정비공일 뿐이다. 몽테스키외는 말한다. “사회가 생길 때에는 공화국의 통치자들이 제도를 세우고, 그 뒤에는 제도가 통치자들을 빚어낸다.”
한 인민의 제도를 만드는 일을 감히 떠맡는 자는, 말하자면 인간 본성을 바꿀 수 있다고, 그 자체로 완전하고 고립된 전체인 각 개인을, 어떤 방식으로 자기 생명과 존재를 받는 더 큰 전체의 일부로 변형할 수 있다고 느껴야 한다. 인간의 체질을 강하게 하려고 바꾸고, 자연이 우리 모두에게 준 육체적이고 독립적인 존재를 부분적이고 도덕적인 존재로 대체할 수 있다고 느껴야 한다. 한마디로 그는 인간에게서 그 자신의 자원을 빼앗고, 인간에게 낯설며 남의 도움 없이는 쓸 수 없는 새로운 자원을 주어야 한다. 이 자연적 자원이 철저히 소멸될수록 그가 얻는 자원은 더 크고 더 오래 가며, 새 제도는 더 안정되고 완전해진다. 그리하여 각 시민이 다른 사람들 없이는 아무것도 아니고 아무것도 할 수 없으며, 전체가 얻는 자원이 모든 개인의 자원 총합과 같거나 그보다 크다면, 입법이 가능한 가장 높은 완전성에 이르렀다고 말할 수 있다.
입법자는 국가에서 모든 면으로 특별한 지위를 차지한다. 그의 천재 때문에 그러하다면, 그의 직분 때문에도 그에 못지않게 그러하다. 그 직분은 행정도 아니고 주권도 아니다. 공화국을 세우는 이 직분은 공화국의 구성 어디에도 들어가지 않는다. 그것은 인간의 지배와 아무 공통점이 없는 개별적이고 우월한 기능이다. 사람들에 대한 명령권을 쥔 자가 법에 대한 명령권을 가지지 않아야 한다면, 법에 대한 명령권을 쥔 자도 사람들에 대한 명령권을 가져서는 안 되기 때문이다. 그렇지 않으면 그의 법은 그의 정념의 종이 되고, 흔히 그의 부정의를 영속시키는 데 쓰일 뿐일 것이다. 그의 사적인 목적이 그의 작업의 신성함을 필연적으로 더럽힐 것이다.
리쿠르고스는 자기 나라에 법을 줄 때 왕좌를 내놓는 데서 시작했다. 그리스 도시 대부분의 관습은 법 제정을 외국인에게 맡기는 것이었다. 근대 이탈리아 공화국들도 많은 경우 이 선례를 따랐고, 제네바도 같은 일을 하여 이득을 보았다. 가장 번영하던 때의 로마는 입법 권위와 주권을 같은 손에 쥐여 준 탓에 폭정의 모든 죄악이 되살아나는 고통을 겪었고 멸망의 문턱까지 갔다.
그렇지만 십인관들조차 자기 권위만으로 어떤 법을 통과시킬 권리가 있다고 주장한 적은 없다. 그들은 인민에게 말했다. “우리가 여러분에게 제안하는 어떤 것도 여러분의 동의 없이는 법이 될 수 없습니다. 로마인들이여, 여러분을 행복하게 할 법의 저자는 여러분 스스로가 되십시오.”
그러므로 법을 기초하는 자는 입법권이 없고, 없어야 한다. 인민은 원한다 해도 이 양도할 수 없는 권리를 스스로 박탈할 수 없다. 근본 계약에 따르면 일반 의지만이 개인을 구속할 수 있고, 개별 의지가 일반 의지에 부합한다는 보증은 그것이 인민의 자유로운 투표에 부쳐지기 전에는 있을 수 없기 때문이다. 이것은 내가 이미 말했으나, 되풀이할 가치가 있다.
이렇게 입법이라는 과업에는 양립할 수 없을 듯 보이는 두 가지가 함께 있다. 인간의 힘으로는 너무 어려운 사업, 그리고 그것을 실행하기 위한 권위 아닌 권위이다.
주의할 만한 또 하나의 어려움이 있다. 현자들이 평범한 무리에게 그 무리의 말이 아닌 자기들의 말로 말하려 하면 도저히 이해시킬 수 없다. 대중의 언어로 옮길 수 없는 관념이 천 가지나 있다. 너무 일반적인 개념과 너무 먼 대상은 똑같이 대중의 범위 밖에 있다. 각 개인은 자기 개별 이익에 맞는 것 말고는 어떤 통치 계획도 좋아하지 않으므로, 좋은 법이 부과하는 끊임없는 궁핍에서 자기가 얻기를 기대할 수 있는 이점을 깨닫기 어렵다. 젊은 인민이 건전한 정치 이론의 원리를 맛보고 국가 경영의 근본 규칙을 따를 수 있으려면 결과가 원인이 되어야 한다. 이 제도들이 만들어 내야 할 사회 정신이 바로 그 제도의 창설을 주재해야 한다. 그리고 사람들이 법에 의해 되어야 할 모습으로 법에 앞서 있어야 한다. 그러므로 입법자는 힘에도 이성에도 호소할 수 없으니, 폭력 없이 강제하고 납득시키지 않고 설득할 수 있는 다른 종류의 권위에 의지해야 한다.
이것이 모든 시대에 민족의 아버지들로 하여금 신의 개입에 의지하고 자기 지혜를 신들의 것으로 돌리도록 강요해 온 까닭이다. 인민이 국가의 법에 자연의 법에 하듯 복종하고, 도시의 형성에서나 인간의 형성에서나 같은 힘을 알아보며, 자유롭게 복종하고 공공 행복의 멍에를 순순히 지게 하기 위해서이다.
평범한 무리의 범위를 훨씬 넘는 이 숭고한 이성의 결정을 입법자는 불멸자들의 입에 넣어 준다. 인간의 지혜로 움직일 수 없는 사람들을 신의 권위로 강제하기 위해서이다. 그러나 아무나 신들이 말하게 할 수 있는 것도, 자기가 신들의 대변자라고 선포하여 믿음을 얻을 수 있는 것도 아니다. 입법자의 위대한 영혼이 그의 사명을 증명할 수 있는 유일한 기적이다. 누구든 돌판에 글을 새길 수 있고, 신탁을 사들일 수 있고, 어떤 신과 은밀히 교통하는 척할 수 있고, 새에게 귀에 속삭이도록 가르칠 수 있으며, 그 밖의 저속한 방법으로 인민을 속일 수 있다. 아는 것이 거기서 그치는 사람은 어쩌면 바보 무리를 주위에 모을 수는 있어도 결코 제국을 세우지는 못할 것이고, 그의 기행은 그와 함께 곧 사라질 것이다. 부질없는 속임수는 잠깐의 유대를 만든다. 그것을 오래가게 하는 것은 지혜뿐이다. 지금도 존속하는 유대인의 법, 그리고 천 년 동안 세계의 절반을 다스려 온 이스마엘의 자식의 법은 지금도 그것을 세운 위대한 사람들을 알린다. 철학의 오만이나 눈먼 당파심은 그들에게서 운 좋은 사기꾼밖에 보지 못하지만, 참된 정치 이론가는 그들이 세운 제도에서 오래가도록 만들어진 것들을 주재하는 위대하고 강력한 천재를 찬탄한다.
이로부터 워버턴처럼 정치와 종교가 우리 사이에서 공통의 대상을 가진다고 결론지어서는 안 되며, 다만 민족의 초기에는 하나가 다른 하나의 도구로 쓰인다고 결론지어야 한다.
2권 8장
인민
건축가가 큰 건물을 올리기 전에 그 터가 무게를 견딜지 땅을 살피고 두드려 보듯, 현명한 입법자는 그 자체로 좋은 법을 늘어놓는 데서 시작하지 않고, 법이 주어질 인민이 그것을 받아들이기에 알맞은지를 조사하는 데서 시작한다. 플라톤은 아르카디아인과 키레네인에게 법을 만들어 주기를 거절했다. 두 민족이 부유하여 평등을 참지 못함을 알았기 때문이다. 크레타에서는 좋은 법과 나쁜 사람들이 함께 있었다. 미노스가 이미 악덕에 짓눌린 인민에게 규율을 지웠기 때문이다.
수천의 민족이 지상의 위대함을 이루었으나 좋은 법을 결코 견딜 수 없었을 것이다. 견딜 수 있었던 민족조차 그 기나긴 역사에서 아주 짧은 기간만 그럴 수 있었다. 대부분의 인민은 대부분의 사람들처럼 젊을 때만 순하다. 늙어 가면 고칠 수 없게 된다. 관습이 일단 굳어지고 편견이 뿌리박으면 그것을 개혁하려는 시도는 위험하고 쓸모없다. 인민은 의사만 보면 날뛰는 어리석고 겁 많은 환자처럼, 누가 자기 결함을 고치려고 손대는 것을 더 이상 참지 못한다.
물론 국가의 역사에는 이런 때가 있다. 어떤 병은 사람의 머리를 돌게 하여 과거를 잊게 하듯, 폭력과 혁명의 시기는 개인에게 이 위기가 하는 일을 인민에게 한다. 망각 대신 과거에 대한 공포가 들어서고, 내전으로 불타오른 국가는 말하자면 잿더미에서 다시 태어나, 죽음의 아가리에서 막 빠져나온 채 젊음의 활력을 새로 입는다. 리쿠르고스 때의 스파르타, 타르퀴니우스 가문 이후의 로마, 근대로는 폭군을 몰아낸 뒤의 네덜란드와 스위스가 그러했다.
그러나 그런 일은 드물다. 그것은 예외이며, 그 원인은 언제나 해당 국가의 특수한 체제에서 찾아야 한다. 같은 인민에게 두 번 일어날 수도 없다. 인민은 야만 상태에 있는 동안은 스스로를 자유롭게 만들 수 있으나, 시민적 충동이 활력을 잃으면 그럴 수 없기 때문이다. 그때에는 소요가 인민을 파괴할 수는 있어도 혁명이 고칠 수는 없다. 인민에게 필요한 것은 해방자가 아니라 주인이다. 자유로운 인민들이여, 이 격언을 명심하라. “자유는 얻을 수 있으나 결코 되찾을 수 없다.”
젊음은 유년이 아니다. 민족에게도 사람에게처럼 젊음의 시기, 아니 성숙의 시기라 할 만한 때가 있고, 그 전에는 법에 복종하게 해서는 안 된다. 그러나 인민의 성숙은 언제나 쉽게 알아볼 수 있는 것이 아니며, 앞당기면 일을 그르친다. 어떤 인민은 처음부터 규율을 받아들이고, 어떤 인민은 열 세기가 지나도 받아들이지 못한다. 러시아는 결코 참으로 문명화되지 못할 것이다. 너무 일찍 문명화되었기 때문이다. 표트르에게는 모방의 재능이 있었으나, 창조하며 무에서 모든 것을 만들어 내는 참된 천재는 없었다. 그는 좋은 일 몇 가지를 했지만 그가 한 일 대부분은 자리를 잘못 잡았다. 그는 자기 인민이 야만 상태임은 보았으나 문명화될 만큼 익지 않았음은 보지 못했다. 단련만 필요한 인민을 문명화하려 했다. 그가 처음 바란 것은 러시아인을 만드는 것이 아니라 독일인이나 영국인을 만드는 것이었다. 그는 신민에게 있지도 않은 것이 되었다고 믿게 함으로써, 그들이 될 수 있었을 모습이 되지 못하게 막았다. 프랑스의 교사가 학생을 신동으로 키워 놓고 평생 아무것도 아닌 사람으로 만드는 것도 이와 같다. 러시아 제국은 유럽을 정복하려 들 것이고, 스스로 정복될 것이다. 그 신민이거나 이웃인 타타르인이 러시아의 주인이자 우리의 주인이 될 것이다. 나는 이 혁명이 피할 수 없다고 본다. 사실 유럽의 모든 왕이 그것이 오는 것을 재촉하려고 한마음으로 일하고 있다.
2권 9장
인민(이어서)
자연이 잘생긴 사람의 키에 한계를 두고 그 한계 밖에서는 거인이나 난쟁이만 만들듯이, 국가의 체제가 가장 좋은 상태에 있으려면 좋은 통치를 하기에 너무 크지도 않고 스스로를 유지하기에 너무 작지도 않은 한계를 정할 수 있다. 모든 정치체에는 넘을 수 없는 최대한의 힘이 있고, 몸집을 키우면 그것을 잃을 뿐이다. 사회적 유대가 넓어질 때마다 그만큼 느슨해진다. 대체로 작은 국가가 비례적으로 큰 국가보다 강하다.
이 원칙을 옹호하는 논거는 천 가지도 댈 수 있다. 첫째, 먼 거리는 행정을 더 어렵게 한다. 긴 지레의 끝에서 무게가 더 무거워지는 것과 같다. 그러므로 거리가 멀어질수록 행정은 점점 더 부담스러워진다. 먼저 각 도시마다 자기 행정이 있어 그 비용을 인민이 낸다. 각 구역마다 자기 행정이 있어 역시 인민이 낸다. 그다음에는 각 지방, 그다음에는 큰 총독부들과 태수령과 부왕령이 있어, 위로 올라갈수록 언제나 더 많은 비용이 들고 언제나 불행한 인민의 희생으로 치러진다. 맨 마지막에는 나머지 모두를 가리는 최고 행정이 온다. 이 모든 초과 비용은 신민에게서 끊임없이 재원을 빼 간다. 이 서로 다른 계층들에게 더 잘 통치받기는커녕, 신민은 자기 위에 하나의 권위만 있을 때보다 더 못 통치받는다. 그러는 동안 비상사태에 대처할 자원은 거의 남지 않는다. 그리고 그 자원에 의지해야 할 때 국가는 언제나 멸망의 문턱에 서 있다.
이것이 전부가 아니다. 정부는 법의 준수를 확보하고, 폐해를 막고, 남용을 바로잡고, 먼 곳에서 시작된 반란 모의를 막는 데 활력과 신속함이 덜하다. 인민은 한 번도 보지 못하는 통치자에게, 자기 눈에는 세계처럼 보이는 조국에게, 대부분 알지 못하는 동료 시민들에게 애정이 덜하다. 서로 다른 관습을 가지고 가장 다양한 기후에 놓여 한결같은 정부를 견딜 수 없는 그토록 다양한 지방에 같은 법이 맞을 수는 없다. 다른 법은 같은 통치자 아래 살며 끊임없이 서로 교류하여 섞이고 혼인하고 새 관습의 지배를 받다가 자기 조상의 유산조차 자기 것이라고 부를 수 있는지 알지 못하게 된 인민들 사이에 혼란과 소동만 낳는다. 중앙 행정의 소재지 한곳에 모여 서로를 알지 못하는 그 많은 사람들 사이에서는 재능이 묻히고, 덕은 알려지지 않으며, 악덕은 처벌받지 않는다. 일에 짓눌린 지도자들은 스스로는 아무것도 보지 못하고, 국가는 서기들이 통치한다. 끝으로 일반 권위를 유지하려고 취해야 하는 조치들, 곧 이 먼 곳의 모든 관리들이 벗어나려 하거나 휘두르려 하는 그 권위를 유지하려는 조치들이 공공의 에너지를 모두 흡수해, 인민의 행복을 위해 남는 것이 없다. 필요한 때 인민을 지킬 힘조차 거의 남지 않는다. 그리하여 자기 체제에 비해 너무 큰 몸은 무너져 제 무게에 눌려 쓰러진다.
또 국가는 안정을 가지려면, 그리고 피할 수 없이 겪게 될 충격과 스스로를 유지하려고 해야 할 노력에 맞서려면 안전한 토대를 스스로 확보해야 한다. 모든 인민에게는 일종의 원심력이 있어서 끊임없이 서로 맞서 움직이게 하고, 데카르트의 소용돌이처럼 이웃의 희생으로 스스로를 키우려 하게 만들기 때문이다. 그래서 약한 자들은 곧 삼켜질 위험에 놓인다. 모든 이와 균형 상태에 놓여 압력이 사방에서 거의 같아지게 하지 않고서는 누구도 자기를 보존하기가 거의 불가능하다.
그러므로 확장해야 할 이유와 수축해야 할 이유가 있음을 알 수 있다. 그 사이에서 국가의 보존에 가장 유리한 중용을 맞히는 것은 정치가의 솜씨에서 작지 않은 부분이다. 확장의 이유는 외적이고 상대적일 뿐이므로, 내적이고 절대적인 수축의 이유에 종속되어야 한다고 말할 수 있다. 먼저 찾아야 할 것은 강하고 건강한 체제이다. 큰 영토가 주는 자원보다 좋은 통치에서 나오는 활력에 기대는 편이 낫다.
덧붙이면, 정복을 해야 할 필요가 그 체제 자체에 들어 있어서 스스로를 유지하기 위해 끊임없이 팽창해야만 했던 국가들도 알려져 있다. 그들은 이 행복한 필연을 크게 자축했을지도 모르지만, 그것은 그들에게 위대함의 한계와 함께 몰락의 피할 수 없는 순간을 알려 주었다.
2권 10장
인민 (이어서)
정치체는 두 가지로 잴 수 있다. 영토의 넓이로 재거나 인민의 수로 잰다. 이 두 잣대 사이에는 국가를 참으로 위대하게 만드는 알맞은 관계가 있다. 국가를 이루는 것은 사람이고, 사람을 먹여 살리는 것은 땅이다. 그러므로 알맞은 관계란 땅이 거주민을 먹여 살리기에 넉넉하고, 거주민이 땅이 먹여 살릴 수 있는 만큼 있는 것이다. 일정한 수의 인민이 낼 수 있는 힘의 최대치는 이 비율에 있다. 땅이 너무 넓으면 지키기가 번거롭고 경작은 부실하며, 필요 이상으로 나는 것이 생겨 곧 방어 전쟁을 부른다. 땅이 모자라면 국가는 부족한 것을 이웃에게 기대야 하고, 이것은 곧 침략 전쟁을 부른다. 형편상 장사와 전쟁 가운데 하나를 고르는 것 말고는 길이 없는 인민은 본래 약하다. 이웃과 정세에 매달려 있으니 그 존속은 짧고 불안할 수밖에 없다. 남을 정복해서 제 처지를 바꾸든가, 정복당해서 아무것도 아닌 것이 되든가 둘 중 하나다. 이런 인민이 자유로울 수 있는 길은 하찮아지거나 위대해지는 것뿐이다.
알맞은 영토와 알맞은 인구 사이에 고정된 비율은 말할 수 없다. 땅의 질과 비옥도, 산물의 성질, 기후의 영향이 저마다 다르고, 거기 사는 사람들의 기질도 다르기 때문이다. 기름진 나라에서도 적게 소비하는 사람들이 있고, 메마른 땅에서 많이 소비하는 사람들이 있다. 여자들의 다산 정도, 나라마다 인구 증가에 얼마나 유리한 조건이 있는가, 입법자가 제도로 미칠 수 있는 영향도 함께 헤아려야 한다. 그러므로 입법자는 눈에 보이는 것이 아니라 내다보이는 것을 따라야 한다. 인구가 지금 어떤 상태인가보다 인구가 자연스럽게 이르러야 할 상태에 눈을 두어야 한다. 끝으로, 필요해 보이는 것보다 더 넓은 영토를 얻어야 하거나 얻어도 좋다고 할 만한 지역 사정이 수없이 많다. 산악 지대는 영토를 크게 넓혀도 좋다. 산물인 숲과 목초지가 손이 덜 가고, 경험으로 보아 여자들이 평야에서보다 더 잘 낳으며, 넓은 비탈 가운데 식물을 기대할 만한 평지는 조금밖에 없기 때문이다. 반대로 해안에서는 영토를 줄여도 된다. 바위투성이이거나 거의 불모의 모래땅이어도 그렇다. 거기서는 고기잡이가 땅에서 나는 것의 모자람을 크게 메워 주고, 해적을 물리치려면 주민이 더 모여 살아야 하며, 식민지를 보내 남아도는 주민을 덜어 내기도 더 쉽기 때문이다.
입법의 이러한 조건들에 한 가지가 더 있어야 한다. 이것이 나머지를 대신할 수는 없지만, 이것이 없으면 나머지가 모두 쓸모없어진다. 평화와 풍요를 누리고 있어야 한다는 것이다. 국가가 제 살림을 바로잡는 순간은 대대가 대열을 짜는 순간과 같아서, 그때가 몸이 저항하기에 가장 무력하고 무너뜨리기 가장 쉬운 때이기 때문이다. 완전한 무질서의 시기가 오히려 이런 들끓는 순간보다 더 잘 버틴다. 들끓는 때는 저마다 위험이 아니라 제 자리에 마음을 쓰고 있다. 이 위기의 때에 전쟁이나 기근이나 반란이 일어나면 국가는 어김없이 뒤집힌다.
이런 폭풍 속에서 세워진 정부가 많지 않다는 말이 아니다. 그러나 그런 정부는 그 자체가 국가를 파괴하는 자다. 찬탈자는 언제나 혼란한 때를 만들어 내거나 골라서, 공공의 공포를 틈타 인민이 냉정할 때는 결코 받아들이지 않을 파괴적인 법을 통과시킨다. 때를 어떻게 고르는가는 입법자의 일과 폭군의 일을 가르는 가장 확실한 방법의 하나다.
그러면 어떤 인민이 입법에 알맞은가? 기원이나 이해나 약정의 어떤 통일로 이미 묶여 있으면서도 아직 법의 참된 멍에를 느껴 본 적이 없는 인민이다. 깊이 뿌리박은 관습도 미신도 없는 인민이다. 갑작스러운 침략에 휩쓸릴 걱정이 없는 인민이다. 이웃의 다툼에 끼어들지 않고도 이웃 하나하나를 혼자서 막아 낼 수 있거나, 한 이웃의 도움으로 다른 이웃을 물리칠 수 있는 인민이다. 구성원 모두가 서로를 알 수 있고, 한 사람에게 사람으로서 지기에 너무 무거운 짐을 지울 필요가 없는 인민이다. 다른 인민들 없이도 지낼 수 있고, 다른 모든 인민이 그들 없이도 지낼 수 있는 인민이다. 부유하지도 가난하지도 않고 자급하는 인민이다. 끝으로 옛 인민의 견실함과 새 인민의 순응성을 함께 갖춘 인민이다. 입법을 어렵게 하는 것은 세워야 할 것보다 허물어야 할 것이다. 성공이 드문 까닭은 자연스러운 소박함과 사회의 요구를 한꺼번에 찾을 수 없기 때문이다. 이 모든 조건이 한데 모인 경우는 실제로 드물고, 그래서 좋은 체제를 가진 국가가 드물다.
유럽에는 아직 법을 줄 수 있는 나라가 하나 있다. 코르시카다. 이 용감한 인민이 자유를 되찾고 지켜 낸 용기와 끈기를 보면, 어떤 현자가 나서서 얻은 것을 지키는 법을 가르쳐 줄 만하다. 나는 언젠가 이 작은 섬이 유럽을 놀라게 하리라는 예감이 든다.
2권 11장
여러 가지 입법 체계
모든 입법 체계의 목적이어야 할 모두의 가장 큰 선이 정확히 무엇인지 묻는다면, 그것은 두 가지 큰 목표, 곧 자유와 평등으로 모인다. 자유가 목표인 것은 개별적인 의존은 모두 그만큼의 힘을 국가라는 몸에서 빼앗기 때문이고, 평등이 목표인 것은 평등 없이는 자유가 있을 수 없기 때문이다.
시민적 자유는 이미 정의했다. 평등이란 권력과 부의 정도가 모든 사람에게 똑같아야 한다는 뜻이 아니다. 권력은 폭력으로 치달을 만큼 커서는 안 되고 언제나 지위와 법에 따라 행사되어야 한다는 뜻이고, 부에서는 어떤 시민도 다른 시민을 살 만큼 부유해서는 안 되고 어떤 시민도 제 몸을 팔지 않을 수 없을 만큼 가난해서는 안 된다는 뜻이다. 그러려면 큰 자들은 재산과 지위에서 절제해야 하고, 보통 사람들은 탐욕과 욕심에서 절제해야 한다.
이런 평등은 현실에 없을 수밖에 없는 공상이라고들 한다. 그러나 평등이 훼손되는 것을 피할 수 없다고 해서, 적어도 그것에 대한 규칙조차 만들지 말아야 하는가? 정세의 힘이 끊임없이 평등을 무너뜨리려 하기 때문에, 바로 그래서 입법의 힘은 언제나 평등을 지키려 해야 한다.
그러나 모든 좋은 입법 체계의 이런 일반 목표는 나라마다 지역 사정과 주민의 기질에 따라 손질해야 한다. 이런 사정이 경우마다 가장 좋은 특정 제도 체계를 정해야 한다. 그것이 그 자체로 가장 좋은 것은 아닐지 몰라도, 그것이 맡겨질 국가에는 가장 좋다. 예컨대 땅이 메마르고 소출이 없거나 주민에 비해 땅이 비좁다면, 인민은 공업과 수공업으로 눈을 돌려 만든 것을 부족한 물건과 바꿔야 한다. 반대로 인민이 기름진 평야와 비옥한 비탈에 살거나, 좋은 땅인데도 주민이 모자란다면, 농업에 온 정성을 쏟아야 한다. 농업은 사람을 늘린다. 수공업은 없애야 한다. 수공업은 얼마 안 되는 주민을 몇몇 곳에 몰아넣어 인구를 줄일 뿐이다. 나라가 넓고 쓸 만한 해안선을 끼고 있다면, 바다를 배로 덮고 상업과 항해를 키우라. 그 삶은 짧고 영광스러울 것이다. 해안에 닿는 바다가 거의 다가갈 수 없는 바위뿐이라면, 거칠고 물고기나 먹는 채로 살라. 그 삶은 더 조용하고, 아마 더 좋고, 틀림없이 더 행복할 것이다. 한마디로, 모두에게 공통된 원리 말고도, 나라마다 그 원리에 특별한 적용을 주어 그 나라의 입법을 그 나라 고유의 것으로 만드는 무언가가 제 안에 있다. 그래서 옛날 유대인들과 근래의 아랍인들은 종교가, 아테네인들은 학문이, 카르타고와 티루스는 상업이, 로도스는 해운이, 스파르타는 전쟁이, 로마는 덕이 으뜸가는 목표였다. 법의 정신 의 저자는 입법자가 어떤 기술로 체제를 이 목표들 가운데 하나로 이끄는지를 많은 보기로 보였다.
국가의 체제를 참으로 견고하고 오래가게 하는 것은, 마땅한 것을 제대로 지켜서 자연스러운 관계가 모든 점에서 언제나 법과 일치하고, 법은 말하자면 그 관계를 보증하고 뒤따르고 바로잡을 뿐이게 하는 것이다. 그러나 입법자가 목표를 잘못 알고, 정세가 자연스럽게 가리키는 것과 다른 원리를 택한다면 어떻게 되는가. 정세는 자유를 향하는데 그의 원리는 예속을 향하거나, 정세는 인구 많음을 향하는데 그의 원리는 부를 향하거나, 정세는 정복을 향하는데 그의 원리는 평화를 향한다면, 법은 어느새 영향력을 잃고 체제는 바뀌며, 국가는 무너지거나 바뀌어 자연이 막을 수 없는 지배를 되찾을 때까지 혼란에서 벗어나지 못한다.
2권 12장
법의 구분
전체를 질서 있게 세우고 공화국을 가능한 한 가장 좋은 모습으로 만들려면 여러 관계를 헤아려야 한다. 첫째는 완성된 몸이 제 자신에게 작용하는 관계, 곧 전체가 전체에 대해 맺는 관계, 주권자가 국가에 대해 맺는 관계다. 앞으로 보겠지만 이 관계는 중간 항들의 관계로 이루어져 있다.
이 관계를 규율하는 법은 정치법이라 불리며, 법이 현명하다면 기본법이라고도 불리는데 그럴 만한 까닭이 있다. 국가마다 좋은 체제가 하나뿐이라면 그것을 가진 인민은 그것을 굳게 지켜야 한다. 그러나 세워진 질서가 나쁘다면, 사람이 선해지는 것을 가로막는 법을 왜 기본으로 여겨야 하는가? 더구나 어떤 경우에도 인민은 아무리 좋은 법이라도 언제든 바꿀 수 있다. 제 몸에 해를 끼치려는 인민을 막을 권리가 누구에게 있겠는가?
둘째 관계는 구성원이 서로에게 맺는 관계, 또는 몸 전체에 맺는 관계다. 이 관계는 앞쪽에서는 가능한 한 보잘것없어야 하고 뒤쪽에서는 가능한 한 중요해야 한다. 그러면 시민 하나하나는 나머지 모두에게서 완전히 독립하는 동시에 도시에 크게 의존하게 된다. 이것은 언제나 같은 수단으로 이루어진다. 구성원의 자유를 보증하는 것은 국가의 힘뿐이기 때문이다. 이 둘째 관계에서 민법이 나온다.
개인과 법 사이에는 셋째 관계도 생각할 수 있다. 불복종과 그 벌의 관계다. 이것이 형법을 세우게 한다. 형법은 근본에서는 법의 특별한 한 갈래라기보다 나머지 모든 법 뒤에 있는 제재다.
이 세 가지 법에 넷째 법이 붙는다. 이것이 무엇보다 중요하다. 이 법은 대리석이나 청동판에 새겨지지 않고 시민들의 마음에 새겨진다. 이것이 국가의 참된 체제를 이루고, 다른 법이 낡거나 사라질 때 날마다 새 힘을 얻어 그 법들을 되살리거나 대신하며, 인민을 가야 할 길에 붙들어 두고 어느새 권위를 습관의 힘으로 바꾼다. 내가 말하는 것은 도덕, 관습, 그 가운데서도 여론이다. 정치 사상가들은 모르는 힘이지만, 다른 모든 일의 성공이 그 힘에 달려 있다. 위대한 입법자는 겉으로는 개별 규정만 다루는 듯해도 속으로는 이 힘에 마음을 쓴다. 개별 규정은 아치의 활처럼 휜 부분일 뿐이고, 더디게 생겨나는 풍속과 도덕이 끝내 움직이지 않는 아치의 쐐기돌이 되기 때문이다.
여러 부류의 법 가운데 정부의 형태를 정하는 정치법만이 내 주제와 관련이 있다.